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土地制度改革

农户土地政策认知及其土地利用行为响应存在的问题及对策

发布时间:2016-06-23 09:32文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 吕晓等 打印

  

  曲阜师范大学 吕晓 张全景 陈昌玲

  中国土地勘测规划院 赵雲泰

 

  一、农村土地制度改革背景下亟需加强农户层面土地政策宣传落实的调查研究

  党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等”一系列农村土地制度改革安排,表明了党中央、国务院对改革农村土地制度、促进农村和农业发展、实现城乡统筹的决心。然而,新的历史环境决定了农村土地制度改革的问题不仅仅是单纯土地本身的问题,牵涉的是“农业、农村、农民”的整体问题,牵涉的是经济持续、有序发展的问题,甚至牵涉的是社会公平与稳定问题,是一个牵一发而动全身的问题。

  全面深化农村土地制度改革,是促进现代农业又好又快发展需要、是促进土地利益公平合理分配的需要,也是切实保障农民宅基地用益物权的需要。土地制度改革是一项复杂的系统工程,牵一发而动全身,不仅涉及重要法律修改,涉及重大利益调整,涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善,而且关系到方方面面的制度设计与各级政府之间的施政博弈,必须根据中央统一部署,按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

  农户是众多涉农土地政策实施过程中的主要参与者,土地政策与制度实施的有效性很大程度上取决于参与人对其认知程度及其行为响应。土地政策与制度的有效实施及其改革创新应当充分考虑农户意愿及其对土地政策的认知情况。当农户对土地政策的认知与政策目标相一致时,才会促进土地政策整体效率的有效发挥,从而保障农村土地资源的可持续利用。加大土地政策宣传力度,建立促进农户认知的配套法律措施和规范有序的农地市场,才能为土地政策实施的有效性提供保障。通过土地政策的宣传,提高农户对土地政策的认知程度,对国家土地政策的贯彻落实及改革创新具有重要意义。

  二、农户土地政策认知及其土地利用行为响应过程中存在的问题

  农户的土地政策认知是其对土地政策及其实施情况的主观认知,政策态度则是其对政策变化的主动响应。调查发现,农户对土地政策有一定程度的了解,土地制度的改革也促使农户的行为发生了变化。然而,农户对土地政策认知及其土地利用行为响应过程中还存在一些不容忽视的问题,使得农村土地制度在改革过程中依然面临着不少新的挑战,概括起来有以下几个方面。

  第一,农村土地政策的宣传教育工作较为滞后。农民了解与切身利益相关的土地政策的途径较少,加之土地政策与制度的专业性较强,农村土地政策的宣传教育对提高农户的认知程度至关重要。同样作为我国的基本国策,计划生育的宣传教育工作十分强势到位,相比之下,耕地保护等农村土地政策的宣传显得欠缺。从对山东省15个地市78个村庄的调查发现,有64%的村庄没有进行过耕地保护、土地管理的宣传教育活动,36%的村庄虽然有过相应的宣传,但宣传形式90%是通过张贴宣传标语和发放宣传材料,没有一个村庄是通过召开宣传培训会议或者讲座的形式对土地政策进行宣传教育,土地政策的宣传重视程度不够。基于山东省典型地区的264份调查问卷对农户对土地产权制度及管理制度的认知调查发现,农户对有关宅基地管理制度普遍认知不足。如在对“您了解《中华人民共和国土地管理法》吗?”调查中,有164的农户选择不了解,占调查地区的62.1%。在对“您认为您的宅基地所有权属于谁?”的调查中,有60.8%的人认为宅基地所有权属于个人所有。面对土地政策与制度较强的专业性,调查中有55.8%的人不了解“土地利用规划”。农村土地政策的宣传教育工作不足,导致农户的认知程度较低,不能及时地了解和掌握土地政策变化的新动态,不能紧跟农村土地制度改革的步伐。

  第二,农户对土地政策的认知程度普遍不高,影响了土地政策的有效落实。由于农村土地政策的宣传较为滞后,农民自主学习的意识较差,一般农户对土地政策的认知程度普遍不高,使得土地政策难以有效贯彻实施。课题组对264份农户调查问卷统计分析发现,了解土地政策的农户仅有13人,仅占4.9%,不了解相关土地政策的农户占到总数的64.8%,了解一点的占30.3%。其中,了解我国最基本的土地管理法律——《中华人民共和国土地管理法》的农户仅占1.5%;了解耕地保护政策的农户占1.9%;了解土地利用规划和土地流转政策的农户分别占2.7%、3.4%。同时,农户对宅基地所有权归属认知也相当模糊,竟然有75%的农户不知道自己的宅基地所有权归谁所有。农户对最基本的土地政策的认知情况如此不容乐观,在一定程度上影响了农村土地制度改革的实施进程。

  第三,不同类型农户对同一土地政策的行为响应存在明显差异,亟需差别化调控。基于农户自己所表述的兼业情况,并结合调查区域农户收入与劳动力投入特征,可以将农户划分为纯农民、以农业为主兼非农业、以非农业为主兼农业、非农业四种类型。农户的类型不同,自身资源禀赋、农村土地资源、社会经济发展水平等方面的差异,使得农户对农村土地政策的主观认知势必存在差异,尤其是农户的收入水平、教育程度、从业习惯等自身特征差异也可能导致主观的政策认知差异。农户问卷调查数据显示,纯农民对“增人不增地、减人不减地”和“一户一宅”政策的了解较多,占比分别为55%和40%,比较关心关系切身利益的承包地和宅基地。以农业为主兼非农业的农户中了解“宅基地所有权”、“一户一宅”和“增人不增地、减人不减地”的人数相对较多,占该类型农户的39%、37%和68%。以非农业为主兼农业的农户中了解“一户一宅”的占42%,了解“土地流转”、“基本农田”和“耕地保护”的农户占比分别为5%、5%、7%。以非农业为主的农户对相关土地政策的了解更少,有人甚至没听说过耕地保护政策。农户对土地政策的认知必然影响其对相关土地政策的行为响应。

  三、对策建议

  十八届三中全会以来,农村土地制度改革成为了新时期全面深化改革的重中之重。“十三五”期间,我国将大力推进新一轮农村土地制度改革,农村土地制度改革涉及面广,应该立足新时期新要求,针对农户对土地政策认知及其土地利用行为响应过程中存在的问题,以提高农村土地政策实施的有效性为目的,采取切实可行的措施,促进国家土地政策的贯彻落实。

  第一,加强农村土地政策的宣传教育,增强农户对土地政策的认知程度。农民是土地政策的重要利益相关人。应进一步加强面向农民的宣传教育,形成土地政策宣传的规范化制度。在具体形式上,要采用和拓展适合农民的宣传方式,如设立土地政策宣讲学习班,绘制土地政策知识板报,村委会利用广播进行宣传,向农民发放土地政策宣传手册,订阅相关报纸杂志供村民免费阅览等,通过宣传教育增强农民对农村土地政策及其改革进展的学习和了解,增强农民保护自身合法土地权益的意识。

  第二,加强农村基础教育,提高农民整体文化素养。研究发现,农民文化水平越高、家庭外出务工劳动力越多,接受新兴事物与抵御风险的能力增强,就更愿意参与到农村土地政策的了解和学习中。首先,要抓好对村干部的教育问题,提高村干部的文化素养,积极地学习和领会有关土地政策,去学习典型地区的经验,起到模范带头的作用,这样才能增强村集体对土地政策贯彻实施的引导,才能更好地保障土地政策的宣传落实。其次,采取必要的鼓励措施,刺激村民的学习积极性,提高对土地政策的认知程度;再次,鼓励接受过高等教育的大学生村官、返乡大学生等新生组织力量加入到农村基层土地政策与制度宣讲中。

  第三,针对不同类型农户,进行土地政策的差别化调控。不同类型农户对同一土地政策的行为响应存在明显差异,因此对农村土地政策进行差别化的宣传落实,将会对提高农户的认知程度有明显的帮助。首先,政府应该扮演好自己的角色,完善和发挥好政府职能,做好舆论引导,利用多种形式和渠道,针对不同类型农户,树立土地政策学习中的先进典型和先进个人,努力营造有利于加快土地政策落实的舆论氛围;其次,通过科普讲座等形式,分主题分群体积极讲解土地利用的相关政策;再次,不同类型农户学习接受农村土地政策的程度不同,因此在不同地区应该根据农户的类型和接受程度采取不同的政策宣传方式,有些地区需要深入各个乡镇、村庄进行宣传指导,帮助村民理解土地政策的含义及其改革发展的方向,有些地区只需要依托当地的服务平台,发布相关的土地政策信息,引导村民加强土地政策的学习,提高认知程度,更好地贯彻落实土地政策。

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