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土地制度改革

农村扶贫关键在农业用地效益提升

发布时间:2016-06-23 09:25文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 丁洪富 打印

  

  重庆市国土资源和房屋管理局宣教中心  丁洪富

 

  农民赖以生存的最大资源是农业用地,对农村的“精准扶贫”,不管是资金支持,还是产业结构调整,项目引进,都应在“农”上做文章,把“力道”用在大幅度提升农业用地效益上。这需要分区域准确分析贫困农村情况的基础上,提出有效的具体的提升农地“价值”的措施,研究长远的制度创新,确保实现“根”上脱贫。

  一、农村 “结构性”贫困分析

  我们所说农村“结构性”贫困,是指在一定区域范围内,因结构性失衡出现大面积贫困人口的现象。这类贫困应该是实施“精准扶贫”的关键所在。我们从三个主要方面加以分析。

  (一)产业结构单一问题

  我们选取国家级贫困县重庆市彭水县普子镇多个贫困村调研发现,当地少量水田种植水稻,旱地种植玉米为主,副业非规模化养殖猪及少量家禽。这一地区多数村落祖祖辈辈“复制”这种农业结构。我们以家庭为单元抽样做了测算。一户农民主粮一般卖出接近一半,其余需作为口粮。几乎每家都养两三头猪,此外还有鸡鸭等家禽,一户农民一年的毛收入在2000元左右。这种情况,如果家庭没人外出打工,又需要抚养学生或有人生大病,自然就成贫困户了。农业土地的收益寄予单一的粮食生产。由于农产品品种结构、种植结构、区域结构趋同,又使供求之间形成结构性矛盾,并出现结构性剩余。简单的说,如果某个家庭仅仅依靠现有对农业土地的利用水平,根本无法摆脱贫困。另一方面,农业配套严重不足。就像城市土地一样,农业土地也会因交通、饮水电力、通讯网络等配套设施而提高价值。如果按照资本逐利的驱动,这些贫困地区将很难获得相应的资源,因此纯粹的市场手段解决不了“扶贫”的问题。而当前政府在投入大量资金开展农村土地整治,但部分以增加建设用地指标为驱动的整治项目,让农业用地变为城市发展用地的“工具”而已,在真正增加农业用地价值方面效果并不明显。由于农业用地价值不高,导致农民严重缺乏资产性收入。农村的固定资产就是农业生产用地和居住房屋。农业用地的资产性收益如果扣除劳动成本应付后几乎为零。而居住用房是满足基本生存的生活资源,由于交通和环境的制约,其作为资产的价值与城市房屋暴涨的情况正好相反,在迅速贬值。这和人口流动趋势相对应。或者说,城市吸引了农村人口,客观上需求拉动带来城市固定资产价值的提高,而对留下来的“现在的农民”来说,拥有的房产价值事实上在大幅度“缩水”。更关键的是,由于政策因素,事实上农业土地上的固定资产无法正常“交易”,连真正意义上的“资产”都算不上,所以这些乡村事实上无法拥有资产性收益。放在市场经济的今天,其“结构性”贫困在所难免。

  (二)人口结构恶化问题

  城镇、二三产业吸收了大量农民,这些人口变成非农人口而脱贫。但换个角度讲,这些人事实上成为非农人口后,剩下的农民非生产性人口比重变高。农村人力资本净流失,移出人口受教育程度高,客观上通过人力资本的净流失支撑着城镇化推进和城市发展。在此情况下,如果不解决这种“结构性”致贫原因,可能部分变为城市人的“前农民”摆脱了贫困,但贫困村将愈加贫困的情况必将持续。

  (三)     治理结构需要调整

  村庄自治的理念是政府的一项方针政策,也被很多人所推崇。对贫困村落充分调研后会发现,如果以“自治”为由减少政府的实际干预,以当前贫困村民“自生自灭”的“自治”,无疑是一种“懒政”的托词。单就“脱贫”的目标来讲,在确保村民选举产生“村委会”的政治正确下,政府在乡村必须建构自己的治理机制;强化村党组织与村民代表组织合作;对村庄公共事务和公益事业发展(包含着本来需要政府提供的公共服务)加大支持领导力度;对村庄发展战略方向必须承担相应责任。治理结构的效率对贫困农村尤为关键,其资源效益实现才可能更加充分。

  二、着眼于农村扶贫的农业用地效益提升对策

  (一)制定 “多规合一”的村级规划推进乡村协调发展

  重庆在江津推行区县级“多规合一”试点的同时,深入开展村级"多规合一" 试点。对农村的发展,顶层设计非常关键。如果把农村发展不放在区域大格局中考虑,难以实现长远发展。村庄是“上面千条线下面一根针”的“针”,因此对其发展规划上,必须解决以"生态、生产、生活"特色作为乡村地区统筹协调的主线,在统一的发展方向下提出农业、环保、国土、城乡规划的协调方向和重点,并提出相应的实施措施建议。“多规合一”的村级交通、水利、电力、通讯规划等等的配套,必需以提升农业土地利用效益为根本目标,确保其与贫困村庄脱贫目标相协调。

  (二)推进“巴渝民宿”项目综合提升农村建设用地效益

  重庆实施的“巴渝民宿”项目是指以巴渝地区民居为空间载体,以提供旅游住宿服务功能为主的差异化旅游服务产品。其核心精髓是通过有效的资源挖掘、链接与整合,搭建巴渝文化的体验与推广平台。简单说,巴渝民宿最持久的生命力体现在体验的复式推广和不断资源整合。从项目直接动因来看,巴渝民宿依托政策东风,切入精准扶贫工作,以扶贫民宿作为巴渝民宿前期启动项目,致力于盘活存量,扩展农民增收空间,顺势而为;从项目实现路径来看,巴渝民宿是借助已有的资源,回应市场对文化、体验的热切需求,借用互联网+、创新驱动的综合环境背景,坚持文化传承的理念,做出的一系列工作;从远期运营目标来看,巴渝民宿是自持系列标准的文化品牌,巴渝民宿是重要的产品构成,而巴渝民宿最终会成长为服务推广平台和相关资源整合的龙头。如果对应解决农村“结构性”贫困的致因,我们可以发现,“巴渝民宿”项目的推进,对农村建设用地及其附属物价值的提升是一种保障;在农村常驻人口持续流失的情况下,通过项目实施带来人员的短期流入,由于流入人员素质和拥有资源条件的优势,为乡村持续发展注入活力。在建设用地价值增加的同时,如果辅以配套的政策支持,流入人口对农产品的支持以及对农业生产过程的介入,对农业生产用地价值的提升也会非常明显。

  (三)实施以耕作条件改善与农业配套设施建设为重点的土地整治

  农村土地整治是关系“三农”的一项庞大系统工程。以追求耕地数量增加和实现“占补平衡”为主要目标的土地整治项目必须向提升农业土地附加值为重点调整。通过村庄建设用地复垦,净增耕地;配套沟渠路,改善耕作条件;打通对外联系的交通瓶颈;加大网络基础设施的建设,让农村跟上“信息化”“互联网”的步伐,否则,“脱贫”后的农村最终将“复贫”,这是必然的结果:没有信息化的闭塞乡村将游离于现代文明之外,“脱贫”是奢谈。

  三、支撑“精准扶贫”的农业用地政策创新

  (一)完善“地票”制度解决农村建设用地与城镇建设用地之间的交流问题

  所谓“地票”,指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标,以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。对地票制度,相关文献已有较多论述。需要指出的是,这一制度客观上是一种提升农业用地效益的重要举措。对这一制度在支持“扶贫”工作方面,还要研究完善一系列问题,比如,相关行政部门可能更倾向于复垦耕地当时的数量,而忽视了复垦耕地的质量,以及后期复垦耕地的保护。对于溢价分配,现行模式下经过层层截流,溢价农民受益不够。

  (二)完善土地流转政策解决增加农地资本性收益的问题

  当前的土地流转多以村民和需求方为主,农民对农业土地价值的评估能力有限,市场资本以逐利为目的。当前土地流转中,农民往往得到短期的、微薄的收益,而接受流转方由于缺乏严格的法律保障而对土地投入并不充分,大多也以追求短期利益为主。有的还因各种原因无法完全履行合同,导致土地利用价值下滑给农民形成新的负担。因此必须进一步完善土地流转的法律法规,政府应该承担部分监管职责,确保农民和接受流转方的共同利益,确保通过土地流转实现农业土地效益的提升。

  (三)完善向城市人口提供农地使用权机制解决城市人口直接参与农业发展的问题

  通过“民宿”、土地整治等项目的实施,改善农村生活居住条件,引入、留下城市居民体验农村生活。加快建立城镇居民参与农业生产的机制,放宽城镇居民与农业土地承包者之间合作经营农业土地的条件。建立健全政府的担保机制,争端解决机制,完善法律保障。通过城镇居民对农业用地的使用投入和后续农产品的直接消费,丰富农产品消费市场,直接提高农民收入并更好服务于城镇居民的生活。

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