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土地制度改革

多功能性下的农地使用研究路径与农地功能

发布时间:2016-06-23 09:20文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 周佳雯 打印

  

  上海社会科学院世界经济研究所 周佳雯

 

  多功能农业或多功能性是指,除了粮食衣物生产之外,农业还可以生产不同的非商品产出,非商品产出包括如景观、乡村经济活力、国内粮食质的安全、文化资产及生物多样性的保存等。由于对农业的非商品产出的补贴,不属于世界贸易组织(WTO)限制的范畴,多功能性间接地赋予了农业价格与所得补贴计划和贸易限制等的正当性,因此多功能性也经常被用来作为保护国内农业的策略。

  土地为农业经营的最主要元素,农业多功能性几乎就等于多功能的农地使用。自从九十年代末期开始,在欧盟、挪威、瑞士及日本等国家的集约使用农业区,已经逐渐从原先单一生产导向使用方式转向多功能的使用。不过,这些国家所界定的农地功能并不相同,因为一个国家的农地应该有什么样的功能,受到该国政治、经济及社会发等因素的展影响。在实践此一农业政策上,也存有不同的路径观点。

  一、多功能性的土地使用研究路径

  需求面的多功能性意涵已经与农地的使用价值与功能产生链接,此意味着农地使用与多功能能性实践关系非常密切。实际上,多功能性的研究有非常多元的观点,着重的角度各有不同。Renting et al.(2009)在回顾多功能性的相关研究之后,以分析路径为基础,将多功能性分成四种观念路径(conceptual approaches),这种观念路经的区分,主要在说明用何种方法来达成多功能性:

  1. 市场调节路径:此一路经与前述OECD用以解释及达成多功能性的观点一致,其采取经济学的供给面向来解释多功能性,并且试图透过治理机制来建构农业非商品产出的市场,亦即将非商品市场与商品市场脱钩,以免市场扭曲效果对商品市场的影响。

  2. 土地使用路径:此涉及农业多功能性与乡村地区的空间议题,景观、生态、地理、土地使用计规画与部份区域经济,都属于这一路径。此一路径关心的为区域空间的土地使用,区域土地使用的决策通常为整体性的层级,因此很少由农民或小区决定。

  3. 行动者导向路径:此一路径把多功能性的中心焦点放在农场层级,特别是聚焦在多功能性农业实践时的行动者决策过程上。采用此一路径的学科主要为乡村社会学、农业经济及部分自然学科,研究的重点为农场如何调适其经营方式,才能符合多功能的农业政策。

  4. 公共调节路径:此一路经的主要关注点在于机关制度上,亦即在促进多功能性及监测多功能性对社会、经济及环境的冲击上所应扮演的角色。采取此一路径的主要为政治学、社会学及经济学者,他们认为,提供公共财为现代国家的主要责任之一。

  上述第二种路径的重点即以农地使用为主,认为农地使用为达成多功能性的重要元素。因此,研究聚焦在与空间有关的土地使用上。多功能性的土地使用路径必须面对空间层级的问题,也就是不同空间层级下的多功能性运作与决策问题。在这方面,Wilson(2009)认为,多功能性最终会是一种地域呈现,也就是不同的行动者与群体会尝试在特定的空间范畴中采用其特定的多功能策略,他并且将多功性依空间规模的尺度区分成农场、乡村小区、区域、国家与全球等五个空间层级来讨论。按照Wilson的分析,除了全球层级之外,其他四个空间层级对于多功能性都扮演一定的角色,也各有其限制;全球以下的四个空间层级必须互相整合,多功能性才能落实。概括而言,各层级的作用与关系约略如下:

  1. 国家层级的多功能性属于政策形塑的决策层级,并且扮演解释多功能性社会意涵的角色,它具有指导一个国家多功能性实践的策略意义。

  2. 农场层级的多功能性属于基层实践的要件,若多功能性不能镶嵌于农场或地方,多功能性只有形式意义。只有在农场层级实践多功能性,一个国家的多功能性才会真正落实。

  3. 从国家层级的政策性多功能性到农场层级的实践性多功能性,则须依靠中间层级(小区与区域)多功能性的媒合。换言之,中间层级的多功能性具有承上启下的功能,并且调和区域内各种功能,使区域内的农业产出满足各方的需要。本文的研究空间范畴以我国为主,属于国家层级的多功能性,国家层级的土地使用多功能性,具有界定土地使用功能(农地的功能)与提出策略的任务。

  二、农地的功能

  多功能性在实践层次上,各国常依据本国需要加以界定,因此农业宜具有那些功能,属于一个社会及国家认知与价值选择的范畴,转换到农地功能上,亦属相同。因此,农地具有那些功能,常有不同的认定。

  1. Jongeneel and Slangen(2004)指出农地的功能有五项,包括:生产功能、生态功能、文化功能、休闲功能、以及水涵养功能。

  2. Bergstrom(2005)将农村的土地价值与功能分类并加以整理如下:

  (1)生产功能:在传统农业生产论之下,乡村土地提供的是市场上可定价的农地产出,农地的主要功能在提供人们的物质消费价值。

  (2)工作与生活功能:乡村是工作和居住的地方。对工作者来说,农地提供了物质上的消费价值、工作满足价值、安全感和安稳价值;对居住者而言,农地则提供了工作乐趣价值、安全感和安稳价值、文化价值、历史价值、休闲使用价值、美的价值和身心灵健康价值。

  (3)观光功能:乡村经常为观光的去处,例如农业取向的旅游如体验采果及农场生活等,农地的观光功能提供了文化价值、历史价值、休闲价值、美学价值、身心灵健康价值。

  (4)空间功能:空间是指人们从事各种活动(如工作、娱乐)时的自然距离及从事这些活动时互相关系的频率。在“空间”功能上,特别是“开放和绿色空间”,乡村土地提供休闲使用价值、美的价值、存在价值、内在价值、生命中心和生态中心工具价值及身心灵健康价值。

  (5)生态功能(含景观与水资源):在生态功能方面,如保护濒临绝种动植物栖息地;在景观功能方面,如独特的天然地形,包括山、丘陵、峡谷、山谷、平原、湿地和海岸等,天然地形面貌的使用及管理亦属重要领域。此外,乡村地区另一重要功能是水质水量的维护与涵养。农地保存生物栖息地、独特天然地形和水源等功能上,在各种价值上都扮演重要角色。

  3. de Groot and Hein(2007)把农地划分成四项功能与四项经济价值:

  (1)四项功能为:A.供养的功能,又分为生产功能和积载的功能;B.调节功能,指的是大自然自我调节与平衡的作用;C栖息功能,又分庇护功能及养育功能;D.文化与宁适功能。

  (2)四项经济价值为:A.直接使用价值,所有供养的功能及一部分文化功能都具有直接使用价值;B.间接使用价值,调节的功能为间接使用价值的来源;C.选择价值,此与风险规避有关,前述4项土地功能都具有选择价值;D.非使用价值或内在价值,主要衍生自栖息地功能与文化功能。

  上述研究对于农地价值与功能的认定虽然并不完全一致,但仍然有共通的内容,例如农地基本上具有生产、环境生态、生活依据与文化景观的功能,这些可作为设定农地功能选择的依据。

  

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