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节约集约用地

探索符合区域特色的土地集约利用模式

发布时间:2016-06-23 11:06文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 季美 打印

  北京西城分局重点工程科   季美

  对于什刹海历史文化保护区来说,从土地集约利用的经济评价指标看,固定资产投资强度不高,所产生的经济效益也相对较低,绝对土地集约利用潜力较小。但是,该地区开发利用的潜力很大,土地的价值有待通过科学规划、深度开发,充分利用,得到大力提升。因此,经济效益并不是土地资源集约利用的唯一绝对评估标准,土地资源集约利用的重点应该是寻找最优集约度或最佳集约度,实现土地资源利用的经济效益、环境效益和社会效益的三效统一。

  一、什刹海历史文化保护区及其土地利用情况

  北京市西城区的主要功能之一是传统风貌重要旅游地区,主要承载地区是以什刹海为代表的历史文化保护区。

  (一)什刹海历史文化保护区基本情况介绍

  什刹海历史文化保护区位于西城区的东北部,南至平安大街,北起北二环,东至地安门外大街,西至新街口北大街,紧邻故宫博物院、景山和北海公园三个北京市最著名的旅游景点组成的黄金旅游带,因什刹海水系(由前海、西海和后海组成)贯穿其中而得名,占地面积323公顷。

  什刹海历史文化保护区是老北京主要的商业活动区,有著名的恭王府、醇亲王府、宋庆龄故居、郭沫若纪念馆、佛门古刹广化寺以及保存完好的四合院等众多古建筑,享誉中外的“燕京八景”中的“琼岛春荫”、“银锭观山”就在此地。据统计,该地区现有文物保护单位40余处,占整个西城区的1/3以上。作为北京市人民政府首批公布的25片历史文化保护区中占地规模最大的一片,集传统居住、风景旅游、文物保护和特色商业活动为一体,具有鲜明的民俗特色和独特的景观特征。

  (二)什刹海历史文化保护区土地利用情况

  根据第二次全国土地调查数据,什刹海历史文化保护区总面积为323公顷。从土地利用一级分类来看,面积比例较大的土地用途为住宅、公共管理与公共服务和交通运输用地,三者之和占什刹海历史文化保护区总面积的87%。在二级分类方面,比重较大的用地为城镇住宅用地(39%)、街巷用地(18%)、公园绿地(12%)、科教用地(6%)。

  什刹海历史文化保护区土地利用空间分布图

  什刹海历史文化保护区用地空间分布存在以下特点:

  1、住宅用地密集。该地区宗地密集,产权情况复杂,土地登记率低,住宅用地往往与文物旅游资源、商服用地相结合。受住宅用地影响,该区道路交通的贯通能力较差,主要为旅游交通。

  2、道路用地分布广泛,但路网不完善。位于中心城区,主要依靠少数主干道实现交通贯通功能,没有与之平行的贯通道路辅助,因而干道交通压力负担很重。道路以胡同为主,路窄车多,容易造成交通堵塞。而且景区内缺乏公共停车场,机动车多停放在道路两侧的停车位内,交通整体环境亟待改善。

  3、公共管理与公共服务用地分布广泛,主要地类突出。什刹海历史文化保护区内公共管理与公共服务用地占总面积的30%,反映出区域内公园绿地、科教、机关团体大量存在,体现出首都土地利用所贯彻的“四个服务”原则。科教用地与住宅用地联系较紧密,在区域内分布较广泛,这也与区域在教育上的传统优势地位相统一。

  二、什刹海历史文化保护区土地集约利用成效显著

  近年来,西城区在进行城市现代化建设的同时,不断加大对辖区历史文化保护区保护和利用的力度,充分发挥什刹海地区“国际著名旅游地”和“古都文化旅游”功能,广泛借鉴全国以及世界旧城保护改造的好经验、好做法,坚持深度挖掘、整体保护、科学利用、弘扬提升的原则,解放思想、大胆突破,积极探索“在保护中修缮、在修缮中保护”的土地集约利用新模式,努力实现风貌保护与高端产业配套、区域功能完善、旧城人口疏解和居民生活改善的有机统一,最大可能的集约利用地区土地资源,取得了较好的效果。

  (一)风貌环境得到大力整治

  为提升什刹海地区综合环境质量,深度挖掘文化内涵,2014年2月,西城区成立了“什刹海环境建设及产业提升建设项目指挥部”,将什刹海环境建设及产业提升项目作为年内重大建设项目,包括旧城人口疏解示范项目、环湖立面修缮及烟袋斜街、护国寺街等特色街区的产业提升项目等内容。2015年,结合棚户区改造,什刹海地区正在试点打造平移院落示范区。经过不断整治,什刹海地区实现了“六个提升”,即提升了历史文化保护水平,提升了保护区的文化品位,提升了市政基础设施水平,提升了环境质量,提升了旅游服务水平,提升了景区管理水平。

  (二)胡同和四合院得到整体规划和改造

  近年来,西城区在对什刹海景区风貌进行环境整治的同时,也尝试着对保护区的旧街巷胡同和四合院进行整体规划和改造,出台了《什刹海业态调整规划》方案。主要内容有两点:一是以烟袋斜街为代表,进一步规范改造老北京街井文化,打造地区旅游的国际品牌;二是从保护、居住与旅游三大功能出发,改善什刹海的民居、四合院人居环境,合理规划什刹海地区业态发展与文物保护、居住功能的关系,使业态规划能够在保持原有自然、人文景观基础上,与居民日常生活行为相和谐。

  其中,对烟袋斜街的整治被列为整个什刹海地区的试点工程,改造的重点是重新规范区域内建筑高度,对酒吧进行外立面修缮,保护古建筑,恢复老街区历史风貌和京味文化特色。规划范围包括鼓楼西大街以南、后门桥以北、地安门外大街以西至湖边、小石碑胡同以及大石碑胡同,共涉及160 多个门牌院落,900多户人家,共计9.6公顷。采用“试点促进整体”、“微循环、渐进式”的操作模式,在总体规划基础上分块、分期实施。按照“整旧如旧”的原则,严格控制建筑高度,从建材选择到施工手法都采用传统方式。土地利用没有大拆大建,只对不符合地域特点的违章建筑予以拆除。不仅如此,整体街区的基础设施在整治过程中得到大幅改善,逐步改造为具有明清建筑风格的商业步行街,带动了整个什刹海地区的街巷胡同与四合院的保护改造。

  (三)中心城区人口疏解试点工作得到有力推进

  从2010年起,西城区积极推进烟袋斜街人口疏解试点工程。考虑到地区历史沿革及区位的特殊性,项目在腾退原住民过程中,更注重保护和居住品质的改善,更多的还是在改造与区域特色不相符建筑过程中疏解原住民,而不是强硬地将原住民大量清退出该地区,从而减少项目操作的负面影响。在项目整治后的土地利用过程中,并没有由政府部门或国有企业大规模地收购项目用地,而是大量保持原有权属关系不变,采取政府主导、市场运作,社会单位与群众积极参与的模式进行保护、开发与改造,什刹海地区的土地集约利用价值在保护性开发与改造中得到了大幅度的提升。

  三、加强什刹海地区土地集约利用的建议

  (一)开发与保护并重,做好文保区棚改工作

  棚户区改造既是改善民生的为民实事,又是保护历史文化区的重要举措,必须和文保工作相结合。对于比较破旧且历史价值不大的房屋和私搭乱建建筑进行拆除,采用“腾笼换鸟”或微循环方式进行人口疏解,减少住宅用地面积,改善人居环境,着力提升文化产业功能,完善基础设施,加大道路和胡同建设,增加公共绿地,整体提升生活环境品质。同时,按照历史风貌保护区和旧城整体保护的要求,加强对文物保护单位、有历史文化价值的建筑或院落的保护、修缮、腾退及合理利用,严格审核、控制其房屋土地的上市交易及拆改建,保证该类土地用途和功能不发生变化。

  (二)大力推动文商旅融合进程

  在统筹保护历史文化资源的基础上,合理安排旅游文化用地,挖掘什刹海的文化产业内涵,推进地区旅游与商业、文化等相关产业和行业的深度融合发展,将资源优势更多更好的转化为产业优势,实现古都风貌保护、历史文化传承和产业合理发展相得益彰。

  (三)挖掘土地立体价值,拓展区域发展空间

  将地下空间开发利用与历史文化名城保护工作相结合,在不破化文物及整体风貌的基础上,安排适应旧城特点的交通、停车、商业、防灾、仓储等地下空间设施,打造地下综合交通网络建设,深入挖掘地下空间土地利用潜力,探索文保用地的集约用地新模式。

  (四)与驻区中央、市属单位合作,共谋发展,优化配置有限的土地资源

  一方面,针对该区域机关团体用地占地较多的情况,鼓励土地效益低的单位进行用地置换、外迁或整合,建立腾退土地收益的合理再分配机制,发展符合区域发展定位的产业。另一方面,加大共建共享力度,提高土地资源使用效率。按照“政府引导、多方参与、社区共建、资源共享”的理念,有效整合、统筹利用区域单位组织的停车场、文体场馆等基础设施资源,提高土地资源使用效率,实现多方共赢。

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