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节约集约用地

节约集约用地,切实保护耕地

发布时间:2016-06-23 10:43文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 姜安源 打印

  北京宏坤国地城市规划咨询有限公司 姜安源 

  自1991年起,国务院把每年的6月25日,即《土地管理法》颁布的日期,定为全国土地日。中国是世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。设立土地日,对于我国社会经济可持续发展影响深远,意义重大。2016年全国“土地日”宣传主题是“节约集约用地,切实保护耕地”,使笔者想起了2007年第十七个全国“土地日”的宣传主题——“节约集约用地,坚守耕地红线。”当时旨在提高全社会的土地国情国策国法意识,增强节约集约用地的责任感和紧迫感,坚守耕地红线、进一步采取积极有效措施管好用好稀缺的土地资源。时隔9年,在以胡锦涛、温家宝和习大大、李总理两代领导人为核心党中央、国务院的正确领导下,在中央有关部门和地方党委、政府的重视支持下,经过全社会的共同努力,节约集约利用土地,切实保护耕地取得了明显成效,为国民经济的平稳较快发展做出了积极贡献。

  众所周知,“节约集约用地”是我国的基本国策,同样,“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”也是我国的基本国策。两项基本国策再次同时提出,作为土地日的宣传主题,体现了国家为快速发展的经济提供高效用地保障的同时还要全力保住老百姓的口粮田,确保国家粮食安全,藏粮于地的战略思想。“节约集约用地”和“切实保护耕地”二者互为条件,互为目的,相互促进,相辅相成,二者是“鸡”与“蛋”的关系。节约集约用地是切实保护耕地的有效手段和方式,切实保护耕地同时促进建设用地节约集约利用。贯彻落实“节约集约用地,切实保护耕地”就是要处理好“建设、吃饭和发展”的关系问题。建设用地节约集约利用,切实保护耕地是有效促进我国经济由粗放型外延式为主逐步转变为集约型内涵式发展为主的重要手段。

  近年来,我国在“节约集约用地,切实保护耕地”工作方面,获得的主要成效主要有:

  节约集约用地在规章、制度、标准方面取得的进展,2008年1月,国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)。同月,国土资源部发布《工业项目建设用地控制指标》(国土资发〔2008〕24号),会同住建部和相关行业主管部门,发布实施了电力、石油天然气、煤炭、铁路、民航、公共图书馆等工程项目建设用地指标。11月,国土资源部出台《建设用地节约集约利用评价规程》(TD/T1018-2008)。2009年3月,国土资源部、国家发改委、国家统计局联合发布《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》(国土资发〔2009〕12号)。2012年5月,国土资源部发布实施了新的《限制用地项目目录(2012年本)》和《禁止用地项目目录(2012年本)》,7月《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)发布。2008年至2014年先后发布开发区土地集约利用评价规程和更新评价规程试行版本。2013年,在全国开展了四批试点城市评价后,形成了《全国城市建设用地节约集约利用评价操作手册》。2014年6月,国土资源部发布《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)。至此关于我国城市建设用地节约集约利用的政策理论体系搭建完善,为今后的制度建设和实践提供了重要支撑。

  建设用地节约集约利用思想,在地方上的具体落实、探索和创新。在建设用地总量控制方面,上海市提出实现新增建设用地零增长甚至负增长;在存量土地挖潜方面,广东省“三旧”改造,福建省“零地招商”;抑制囤地投机行为方面,北京市和东莞市“提高土地增值税预征率”;优化空间布局方面,浙江省“腾笼换鸟”、“机器换人”、“空间换地”、“电商换市”等“四换工程”;浙江省通过减免和降低税费提高工业用地容积率;在监测监管方面,北京市通过实地调查、小卫星监测,对项目出让用地情况全程监测;在闲置土地处置方面,马鞍山市通过“行政首长负责制”建立闲置、低效土地“收回(购)”和“退出”机制。

  在耕地保护方面,2009年至2013年国土资源部先后完成了第二次全国土地资源大调查,第三轮土地利用总体规划修编,“十二五”土地整治规划。确保耕地数量方面,截止2016年6月通过实施划定永久基本农田等项目,全国106个重点城市周边划定永久基本农田面积达到1883万亩。保护耕地目标列入政府考核目标,逐步降低年度土地利用计划中建设占用耕地的数量,建设项目审批,首先要完成耕地占补平衡任务,才能进行审批环节。2009年至2015年,耕地的数量从20.31亿亩减少到20.25亿亩。建设占用耕地总体实现占补平衡,耕地减少的主要原因是农业结构调整和退耕还林,耕地保护得到进一步加强。守住了18亿亩耕地红线,基本农田面积保持在规划确定的15.6亿亩以上。在提高耕地质量和生态建设方面,通过高标准基本农田建设,已经建成高标准基本农田4.03亿亩。实施建设项目表土剥离、试点实施《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)。在耕地质量等别评价方面,每年进行耕地质量等别更新评价和年度监测评价。

  目前,我国在城市建设用地节约集约利用和切实保护耕地方面,有了较为成熟的制度、标准和规定,并且在具体的管理实践中得到了进一步应用。节约集约用地和切实保护耕地的平台已经搭建完毕,那么我们还有那些方面需要加强,形成长久有效机制呢?笔者有以下几点建议。

  一是,形成覆盖全部建设用地节约集约利用的制度体系,充分挖掘农村建设用地节约集约利用潜力。目前,我国开展的节约集约利用研究对象主要是针对城市建设用地开展的。而对于农村建设用地、交通、水利、独立工矿节约集约利用研究还没提到政府工作日程。这些将成为全面提升建设用地节约集约利用水平的短板。特别是随着农村集体经营性建设用地入市,农村建设用地和城镇建设用地一样,可以参与到土地市场中来,专项开展农村建设用地节约集约利用研究工作也是非常必要的。2009年城镇村及工矿用地建设用地面积为43109万亩,其中城镇用地725万公顷,村和工矿用地为42384万亩,可以看出农村和工矿用地节约集约利用潜力很大。

  二是,各部门规划统一协调,使节约集约用地,保护耕地有法可依。切实保护耕地是保障经济发展、粮食安全、农村稳定、生态安全的根本。而国土规划、土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展发展规划和土地综合整治规划是保护耕地的依据和基础。在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的总指导下,以国家、省、市、县(区)、乡(镇)5级土地利用总体规划各项指标层级控制总量、优化用地布局、减量化供地,全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。实施农村土地综合整治规划,扩大农民参与,统筹推进山、水、林、田、湖生态保护和修复。城乡规划在土地利用总体规划的总体框架下,以节约集约用地为核心,优化城市土地利用空间布局,探索“创新村民做主、政府服务、技术支持”的村庄规划编制模式。各部门规划把涉及节约集约用地和保护耕地等决定性指标,统一协调,相互参考,使节约集约用地,保护耕地有法可依。

  三是,以重大建设项目关键环节为抓手,实施多部门联合监管,实现建设用地节约集约利用,切实保护耕地的目标。由于土地具有承载的特性,涉及到社会各行各业,方方面面。重大建设项目从项目立项到最后投入生产使用,产出效益,涉及的部门较多,如:发改委、环保、国土、城乡规划、建设、国资委、税务和审计等部门,各部门业务各有侧重。如果各部门各扫“门前雪”肯定不会出现“共同发力”的效果。以重大建设项目为抓手,对建设项目立项、用地审批、开工建设、投资强度、建筑密度、容积率、资产投入、经济效益和用地效益等关键指标进行监管。发改委负责立项审核,环境影响评价通过后,进入用地审批环节,获得国土部门土地使用权,办理城乡规划部门的“一书两证”,进行开工建设,项目竣工验收要达到出让合同约定的投资强度、建筑密度、容积率。如果建设项目在一定时段内,出现闲置和低效用地情况时,由国土部门优先收储。多部门联合“发力”才能形成“一条龙”的有效监管局面,真正意义上做到节约集约用地,切实保护耕地。

  四是,把建设用地节约集约利用评价成果应用到实际工作中,调动参与评价相关部门积极性和主动性。无论是开展的开发区土地集约利用评价还是城市建设用地节约集约利用评价,很多市、县区为响应上级号召,被动开展建设用地节约集约利用评价。主要原因是,开展节约集约用地评价,在完成评价成果后,评价成果并未在实际工作中得到应用,评价成果没能和实际工作内容挂钩。这就需要我们把用作政府考核的关键指标与评价指标相结合,使得评价成果成为活的东西,能够成为指导实践工作的抓手。评价成果转化为生产力,调动参与评价相关部门的积极性和主动性。

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