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节约集约用地

北京什刹海街道开发利用中存在的问题与对策

发布时间:2016-06-23 10:39文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 刘旭 打印

 

    北京西城国土分局  刘旭

  本文以什刹海街道为例,通过分析该区域的土地利用发展变化情况,提出历史风貌区开发和保护的一些思路。

  一、什刹海街道开发利用中存在的问题

  从城镇调查中的厂桥街道,到二次调查中的什刹海街道,行政区划和土地利用结构的变化从侧面反映出了本地区经济和管理体制的不断发展。什刹海街道的建立改变了西城区由厂桥街道、新街口街道、什刹海风景区管理处三家对什刹海地区共管分割而治的多头管理格局,再加上同时期的一系列有利政策,推动了该地区城市传统风貌与文化旅游业的发展。但是也应该看到,什刹海街道在开发利用中还存在一些问题。

  (一)开发与保护的合理平衡

  1、商业因素对文保区开发的影响

  随着近年来房地产市场的兴起,其改造规模不断扩大,旧城改造中的商业性房地产开发成分不断增加。开发商往往依据商业价值,而不是危房状况选择改造项目,这使得不同区位的房屋受到不同的影响,一些处于优良区位的房屋优先被加以改造,而位于街区内部的房屋,由于缺少商业效益而长期得不到改造。在开发中,开发商往往没有将“危”、“旧”房区别对待,对除了文物保护单位的建筑,很多采取了拆除重建的方式。而且许多开发商由于利益原因,申请危改项目后不急于实施改造,而是为了“圈地”,致使旧城内危改区建设进度缓慢,造成了原有的房屋得不到及时翻建和修缮。

  2、投资因素的影响

  地区经济的快速发展需要有合理数额的资金投入,若资金不到位或投资力度不够,会在一定程度上制约地区经济的稳定健康发展。区统计局对2004-2007年各功能街区投资额进行了统计,从统计表中可以看到,金融街街道的投资额最大,4年总投资166亿元,其他4个街区也各有10亿到36亿投资,而什刹海街道4年投资只有6777万元,较其他几个功能街区存在明显差距。近年来,什刹海街道加大了投资力度,对什刹海的发展是有利的。

北京功能街区投资额

                              单位:万元

 

2004

2005

2006

2007

合计

金融街

298084

455682

533001

372187

1658954

西 

107189

52218

74047

131499

364953

 

39541

30675

129719

115336

315271

 

38124

64633

23660

5757

132174

什刹海

0

0

3914

2863

6777

西 

18916

31278

12241

35835

98270

合计

501854

634486

776582

663477

2576399

  (二)道路交通拥堵问题

  本街道主要依靠少数主干道实现交通贯通功能,没有平行的贯通道路辅助,道路微循环系统建设力度不够,因而干道交通压力负担很重。历史文化保护区内人口密集,道路以胡同为主,风貌保护制约了路网结构的优化调整,造成路窄车多,城市容量超负荷运行,环境质量下降等情况,历史风貌也受到一定影响。作为首都重要旅游目的地的什刹海、景山旅游区,年游客量数百万人次以上,加之当地居民的正常通行,交通压力极大,极易造成交通拥堵。

  (三)生活居住环境的压力

  由于文保区内人口集聚超负荷,管理服务相对滞后,违章建筑或构筑现象比较严重,卫生管理和整治的难度很大,占道经营屡见不鲜,市民居住环境得不到有效改善。本街道还有部分民宅较为破旧,房子的日照、采光、通风性能不佳。

  (四)区域经济发展不均衡

  本街道传统意义上的“三海”地区有着丰富的名胜古迹,由于相关部门的大力扶持,旅游业和配套商业近年来得到了大力的发展,形成了烟袋斜街、什刹海茶艺酒吧街等一批特色街区,促进了地区经济发展。但应该看到“三海”地区的发展并不均衡,而且相互间没有实现互补和有效衔接:前海和后海地区的商业和旅游业已经形成了品牌和规模,而西海地区则相对滞后。通过二次调查的数据也可以看出,西海地区的商业用地仅为38宗,面积1.87万平方米,占本地区面积的4%。经济发展的滞后跟用地布局和产业安排有着密切的关系,为实现区域协调、可持续发展,极有必要进行业态调整。

  二、对策

  (一)历史文化保护区的开发与保护

  历史文化保护区的发展始终贯穿着“保护”与“开发”的辩证关系:“保护”强调的是历史性与传统风貌,它所代表的价值取向是历史价值和文化价值。“开发”强调的是时代性与城市功能,它所代表的是现代文明与进步。很多历史文物及风貌建筑,一旦拆除就不可能再恢复旧城原有的肌理。当然,保护并不是一切原封不动;除列为文物的历史建筑外,其他建筑还是可以更新改造的,关键是旧城改造要有保护的理念、制定合理的标准,使城市历史得以延续和发展。因此应考虑将开发商为投资主体的改造行为应控制在一定的范围内,并注重加强对其的监管力度。

  (二)道路优化调整的建议

  1、路网优化应本着适度的原则,避免破坏原有格局

  为保持区内原有的道路格局和空间尺度,应十分谨慎地对待原有的路网格局, 不应因为交通量的增加而随意改变原有道路结构和体系。加强对路网的改造,不能搞“大拆大建”,要注意保护历史文物的原貌,充分发挥支路、胡同的作用,加强道路微循环系统建设,尤其要做好景点周边的路网优化。改造过程中可利用区内已有的5米以上的胡同或拆除街巷内的违章建筑物,通过整治服务于交通,尽量延续原有的城市肌理。

  对历史文化保护区来说,组织管理和路网优化同样重要,可以通过一些引导措施来疏解区内的交通压力。比如除公交、出租、旅游车以外,限制其他车辆进入,倡导使用自行车等便捷交通工具等。

  2、进一步引入地下交通建设

  交通的便利是提高居民生活质量、大力发展旅游业的最基础依托。因此,在旧城有限的道路空间内发展交通,最有效、最能保持历史风貌的方法就是将交通导入地下。

  从国外旧城区的建设和经验分析,高效的地铁网络有利于城市的快速发展,体现着城市的发达程度。通过便捷的地铁交通,可以有效缓解地上交通的拥挤状态。因而可以大力倡导和鼓励人们乘坐地铁,采取有效措施控制城市私车数量,保护城市历史文化风貌。本街道道路狭窄,停车场用地少。而分散、点状的地上停车场,会使地面原本就很拥挤的交通变得更为混乱。可以借鉴国外比较先进的模式经验和思想——停加乘,以现有的轨道交通为基础,将地下停车库与地铁相结合修建,引导人流实现地面交通转入地下,缓解地上的交通压力。同时做好从主要人口集散地(如长途汽车站点、火车站等)到本地区的地下交通建设,对人流通过地下通道进行疏导,减轻地面交通的压力,从而更好地维护历史文化保护区风貌,更好地保护文物。

  (三)旧城改造与人口疏解

  本街道内宗地众多,人口密度大。为了改善当地居民生活质量,做到保护传统建筑风貌与发展旅游业的协调,保护区需要结合地区实际情况,拆除临建违建,并有计划、有步骤地实施旧城改造与人口疏解工作。旧城区改造与商业性房地产开发不同,商业性房地产开发是一种赢利性的市场行为,它以投资的最大回报为目的,强调经济效益,与危旧房改造需要强调社会效益是不一致的。实施旧城改造中要面对居民空间狭小、环境限制条件多、产出率低、利润低等问题,这就要求在这里进行房地产开发,不应片面的把追求房屋面积指标、容积率、经济利润放在首位,应综合运用社会、人文、经济和信息等手段进行系统规划和整理,对历史地段加以保护和开发利用,使城市文脉得以延续,给历史街区注入新的生机与活力,使之与城市建设和社会经济的发展相适应。目前,我区旧城改造与人口疏解各项工作已经展开,我认为在实际操作中应注意以下几个问题。

  1、旧城改造中的理念创新

  在当前我国城市化进程不断加快的大背景下,尤其应注意规划理念与方法创新,在更新方法模式多样适应性方面多下功夫,选择综合效益最大而社会损失最小的方案。针对不同对象地段灵活准确地综合运用保留,保持建筑/人居环境的原始状态;保护,保持建筑/社区的现状,恢复其自身功能;修复,保持建筑/社区的原有格局,完善使用功能;整治,可根据要求改造原有部分,增加新的功能;振兴,强调对传统空间的再利用;改造,根据需求重建;更新,社区街区全面重建等方法,来实现不同程度的社会连续发展模式。

  2、注重保护旧城的城市肌理

  旧城的肌理包括“棋盘式”道路骨架系统、结构清晰的胡同体系及小尺度的院落系统等。在实际工作中,有很多危旧房改造项目文物被孤零零地保留下来而原有的胡同院落肌理、街区整体格局却消失的情况屡见不鲜。因此要有前瞻眼光、树立大局意识,通过科学合理的规划、采取有效措施减少城市改造对旧城的冲击,同时禁止无计划的大规模成片拆除改造, 旧城原有的城市肌理是可以保留下来的。

  3、要充分利用文保区内的旧建筑

  为了保护城市历史文化,国外许多地区采取积极政策,支持改造、利用老建筑,通过改变其原有用途,如将银行改成饭馆,老别墅改成商业中心等,实现风貌保护与利用的有机统一。在我国一些地区也已经开始了有益的探索,如上海卢湾区摸索出历史风貌保护与老房子再利用的“新天地模式”,即不改变建筑的外观,而将居住功能变为商业功能,对石库门地区特有的记忆和符号加以艺术的提升,用比较时尚、商业的方式进行改造,把私人居住空间变为共享空间,从而延承了“石库门文化”。

  (四)旅游资源的开发与业态调整

  什刹海街道是有其特有的优势的,因位于城市的核心位置,京杭大运河的终点码头,构成了一种特殊的地理环境,它是北京25片历史文化保护区中面积最大的一片,也是京城内老北京风貌保存最完好的地方。街道内文物古迹众多,地区历史文化底蕴深厚,文化古迹和公园景点等旅游资源丰富,其中已被列为文物保护单位的就有40处。   

  借鉴国内外历史文化保护区的理论和实践经验可以发现:保护区与当代市场经济的最佳结合点是合理利用旅游资源进行旅游开发。从旅游利用的角度上看历史文化保护区本身也是一种资源。这些资源若能在统一规划和严格管理下得以充分合理的利用将对社会产生巨大的效益。旅游开发是对城市原有功能的延伸,以旅游发展为动力的发展模式必然要求城市空间类型与功能布局的改变。

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