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节约集约用地

工业用地的“弹性出让”

发布时间:2016-06-23 10:28文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 郁忠华 打印

  

上海劳动报社 郁忠华

    这些年,对地方政府最时髦的一个批评,莫过于“土地财政”。批评正确与否不论,土地出让金成为当下地方政府主要收入来源之一,大抵是事实。土地资源既是重要的财源,如何更为有效地加以利用,从中获取更多的利益,地方政府自然要颇费思量。

  新增工业用地的“弹性出让”,是地方政府在土地利用方式上的最新尝试。

  手头的一个案例,来自上海。2014年12月30日,上海克来公司买下了位于宝山工业园区北区的一块工业用地。这桩普通的买卖之所以引人关注,是因为这块土地的使用年限只有20年。早在2014年3月,上海对外发布了发布为期24个月的试行政策,将新增工业用地(直接由政府出让)的使用期限由原先的50年缩减至20年。不过时至今日,市场上出让的工业用地,大抵依然是50年期限的工业用地。宝山工业园区此番出让的这块土地,是实践新政的首幅工业用地。

  从成交的数据来看,该地块以1740万元成交,单价约为58万元/亩(870元/平方米)。有市场机构认为,这一价格与此前50年期同类项目的成交单价水平相当,因为同片区内2013年出让的两宗地块均价为62万元/亩(930元/平方米)。这显然是刻舟求剑了。市场随时在波动,地价亦随之上下浮沉,比之以一年多前的价格,不亦惑乎?倘要比较,在同一时间坐标之下才有参考价值。2014年12月18日,宝山工业园区南区成交了4宗年限为50年的工业地块,平均价为90.5万元/亩(1355元/平方米)。与之比较,可以看到,相较于50年期限,20年期限的土地确实有着较大的折价幅度。

  单从数字看,同一块土地,出让期限从50年降至20年,减少了30年,土地价值减值幅度为60%。假设有一块土地,出让期限为50年的成交价格为1000万元,那么,期限降至20年后,其市价应当为400万元。这结论对吗?回答是,错!其市价将在400万元之上!原因简单,因为价格是企业面临的一项局限,用通俗的话说,是“一道门槛”。价格高,门槛就高,能够参与的企业就少;价格低,门槛就低,能够参与的企业就多,竞争于是加剧。土地出让期限从50年降至20年,土地大幅减值,价格随之大降。门槛降低,原本资金实力不够的企业因为局限的放宽而得以参与角逐,供给不变,而需求方竞争加剧,价格必然为之抬升。一言以蔽之,出让期限从50年降至20年,土地价格的折价幅度,必然小于60%。这也意味着,从同一块土地中获取的收益较之以往更大了。

  “德不孤,必有邻”,上海并不是唯一的“吃螃蟹者”。从公开的报道来看,新增工业用地“弹性出让”的政策,已经在多个地方出台。譬如说厦门,其于2014年11月正式实施的《推进工业用地节约集约利用实施的意见》明确,工业用地实行“租让结合、先租后让”的制度。按照这一制度,地块的中标人或竞得人先承租土地进行建设,通过既定条件验收后,符合合同约定条件的,再办理土地出让手续。出让年限也不再是统一的50年,而是结合产业生命周期,实行工业用地弹性年限出让制度。一般工业项目用地租让年限合计不超过20年。在此之前,北京、深圳前海、广州佛山、山东临沂等地亦有类似政策出台,核心的内容,均是改变以往“一刀切”的供地方式,将“一律为50年”的期限变为20-50年不等的“弹性年限”。

  自然要问,为什么地方政府要将出让年限从50年降至20年?政策上写的明白,是为了“节约”和“集约”用地。换言之,就是为了提高土地的使用效率。然则缩短年限与提升土地使用效率有何关系?回答是,关系甚大。其中的要点是,缩短年限使得土地用途调整的交易费用大幅下降了。

  以愚观之,多地变革“一刀切”的供地方式,出让年限从“一律50年”到“弹性年限”,原因有二:其一是经过多年的土地出让之后,土地资源日益紧缺;其二是“吃一堑长一智”,地方政府在实践中发现,“一律50年”供地模式下,土地用途调整的交易费用太过高昂,阻碍了土地不同用途之间的转换,从而导致了土地的低效利用甚至闲置。

  假设有一家企业,竞得了一块50年期限的工业用地。在此开工、建设、经营十余年后,因为种种原因倒闭破产了,土地被闲置,从此没有任何产出;又或者这家企业虽然没有倒闭,但经营一般,效益平平,土地的利用效率低下。上述两种情况,在现实中比比皆是。尤其是随着各地城市化的加速,原本偏僻的地段变成了好地段,级差地租迅速上升,导致原有企业的产出与土地租值不相匹配。从土地资源的使用效率上看,不论是闲置还是低效利用,这块土地资源无疑是“浪费”了,应该加以调整。然而,因为这家企业当初拿下了50年的使用权,政府想要重新招商出让,要么等到50年期满,要么花上巨资进行回购,但不管是前者还是后者,均代价高昂,调整不易。倘若只有20年期限,则无论是等到年限期满无偿收回土地,还是对剩余年限的土地使用权进行回购,代价均大幅下降了,调整起来自然容易多了。

  实际上,在各地出台的工业用地的“弹性出让”政策中,20年也并非是一个铁律。譬如说在上海临港地区,其政策规定,可以根据企业特点,分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限。与此同时,为了提升土地资源的利用效率,各地纷纷引进了所谓的“全生命周期管理”。譬如说,上海新版工业用地使用权出让合同规定,原则上开工期限不超过交地后6个月,竣工期限不超过交地后24个月,且受让人只能提出一次开工延期申请和竣工延期申请,延期期限均不得超过3个月;对于情节严重的,可以收回土地使用权;新版合同引入项目履约时间保证金制度,履约金覆盖了开工、俊工、投产三个阶级,每个阶段违约均须罚相应阶段保证金。厦门亦有类似的规定:建筑面积在2万平方米以内的,开工之日起2年内完成;建筑面积在2万平方米-4万平方米以内的2年半内完成;建筑面积在4万平方米以上的3年内完成。

  没有疑问,工业用地的“弹性出让”——核心是缩短年限,从50年降至20年,其实质,是增加了土地用途调整的弹性,大幅降低了改变土地用途的交易费用,土地资源的使用效率因此而得以提升。自然,作为土地的“业主”,地方政府也将从中受益,获得更多的收入。然而,工业用地的“弹性出让”从文件化为实践,却并非易事。短时间内会有零星的试点,要成为一种通行的、主流的供地方式尚需时日。土地出让年限大幅缩减,土地升值的红利随之大减,作为需求方的企业拿地积极性自然“兴趣不高”。这固然是一个原因,但远非问题的关键。工业用地的“弹性出让”短期内难以落地的关键局限,是作为土地供应方的地方政府之间,存在着激烈的竞争。不难想象,招商引资,一个地区的土地出让年限为50年,另一个地区的土地出让年限为20年,何者对企业更有吸引力?当然是前者。因此,地区与地区之间的竞争,使得任何一个地区不敢轻易尝试工业用地的“弹性出让”,以免在争取企业落户的竞争中处于下风。多地推出“弹性出让”政策以来,真正付诸实践的案例屈指可数便是一个明证。

  但不管怎样,土地的“弹性出让”必将是未来的一个选择。无他,土地资源的约束下,不得不如此也。由此也可以推断,土地资源约束越强的地区,也就是土地资源越紧缺的地区,其实行土地“弹性出让”可能性越大,时间也越早。

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