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耕地保护

从规划、价值与技术看耕地保护

发布时间:2016-06-23 10:36文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 唐开锋 打印

  

  

同济大学经济与管理学院  唐开锋

  耕地保护工作,一直以来被视为保障国家粮食安全的关键手段。去年,习大大总书记对耕地保护工作作出“要实行最严格的耕地保护制度,像保护大熊猫一样保护耕地”的重要指示,把耕地保护工作提到了一个新的高度。尽管当前节约集约用地工作取得了一定成效,但是城市建设用地紧张与人均耕地资源匮乏之间的矛盾却在日益加剧。特别是,近来《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》的出台,对耕地保护工作提出了新的挑战。本文从规划、价值与技术三个方面,谈谈对此的认识。

  一、敢于面对规划间的矛盾,强化土地规划地位

  从我国现有的规划体系来看,主要有国家发改委的五年规划、国土资源部的土地利用规划、住建部的城市总体规划、环境保护部门的生态功能区划等。多个规划的存在不仅仅在空间上存在交叉,更是在规划落地上矛盾突出。在国家层面上,五年规划、土地利用规划及城市总体规划尚未解决好规划间的协调问题,到规划的执行末端市县一级,矛盾就表现得极为突出,不同规划也就依据规划本身的强弱而执行。特别是土地规划受到垂直部门的控制指标约束和同级政府的管控,显得极为不协调。

  要协调好这几个规划,就要敢于正视规划间所出现的矛盾。其主要矛盾体现在:五年规划与土地规划之间的经济发展与土地要素矛盾;城市规划与土地规划之间的土地需求与土地供给矛盾;总体规划越位与详细规划缺位之间的矛盾;规划灵活性与稳定性之间的矛盾等。要解决好这三对矛盾,首先就得确立“谁是粉,谁是面”的关系,而非模糊的表达导致规划落地时有过度的自由裁量。基于我国目前的土地资源状况,可以试行土地规划先行,其他规划以此为基础再进行设计。在地方上已有诸多尝试性探索,有技术层面上的,也有制度体系上的。如:上海的“土规”和“城规”合一;深圳的三规协调,多规合一。这些探索的前提,总结起来,便是敢于正视规划之间的冲突,充分认识到土地规划对众多规划的根本约束不容忽视。规划在设计层面就进行协调,减少冲突,其稳定性也就得到保障,从而增强了规划的权威性,而灵活性依靠长期规划和近期规划的协调得以保障

  二、挖掘耕地价值内涵,建立耕地资源负债表

  尽管在土地规划中有耕地保护的硬性指标,但稀缺耕地资源的配置仍是通过市场来进行配置的。这就要求对耕地价值内涵挖掘要尽可能地全面,从而相对完整地对耕地价值进行度量,进而在规划体系中可以附加更为全面的控制体系。

  (一)耕地价值内涵

  就目前研究来看,耕地的经济价值和社会价值的挖掘与测算已相对成熟,而对生态环境价值的挖掘、测算仍处探讨阶段。在市场经济中,人们往往关注的是耕地的经济价值,即耕地产出物形成的价值,主要用耕地预期收益的价格来衡量。而耕地对农户的社会保障价值以及耕地保障粮食安全的价值,近年来也有了较为成熟的测算方法。但是人们对耕地生态环境价值,尚未形成统一认识,其中相当多的指标仍难以测算。耕地生态系统具有的主要生态环境功能有:调节气候、调节气体、涵养水源、保持土壤、养分循环与持留、净化环境、维持进化、提供文化娱乐。目前可直接或间接测算并估算对应价值的耕地生态环境功能指标有:耕地提供产品的物质量、固定CO2 量、释放O2 量、土壤蓄水量、减少土壤流失量、养分循环量、阻滞尘土及文化娱乐等若干项。对于这些指标的测量,大体有两个思路:一是以异地测量的生态环境价值数据估算;二是实地检测数据测算。尽管当前未能在耕地流转、耕地补偿中对其生态价值有所体现,但是耕地基础数据的监测,可以促进耕地质量控制。

  (二)建立耕地资源负债表

  自然资源资产负债表是十八届三中全会提出的崭新概念,国内尚未有成形的编制成果。2015年2月8日、9日,德稻集团德稻环境金融研究院在上海发起了“未来新经济-生态经济的可持续发展模式”闭门峰会,会上仅发布了三亚自然资源资产负债表的初步成果。其中对于土地资源负债表的编制,也有一些学者进行了相关探讨。土地资源资产价值化,是编制的难点。但基于对耕地生态价值的认识,以及对其中一些可测量指标的研究,我们可以借鉴资产负债表这一概念,对可测量的指标进行耕地资源负债表的编制探索。借此,对区域内耕地资源数量、质量的变化进行度量,以期推动耕地的质量控制。后期成熟阶段,可将耕地资源负债表纳入规划体系。

  三、统一规划技术标准,打造管理系统升级

  协调好规划在制度上的矛盾,建立耕地资源负债表,无一不需要技术层面的支持。主要有:

  (一)统一规划技术标准

  目前我国实行的规划体系当中,各规划在技术标准上出现很大的差异。如:城市规划与土地规划中,用地分类标准、人口统计口径、道路绿地等边界界定标准等统计口径及范围都有着很大差异。要协调多规之间的矛盾,不仅要明确各类规划的地位,更要在技术上先进行规划编制标准的统一。统一技术标准需要从国家规划主管部门着手,对现行的规划技术标准进行统一梳理,最终确定一套适用于各规划编制的技术标准体系。进而形成统一的规划参数库,努力实现一张图纸上能作图,同一区域能合规。

  (二)打造管理系统升级

  利用现有各级政府部门所建设的土地资源信息系统,进行数据整合,建立一个土地空间的立体数据库。首先规范土地信息的采集、存储、管理、分析、输出过程,做到标准统一。其次实现各平台数据的对接,将土地平面信息和城市空间信息进行拟合,建立城市数据库的立体化。最后,整合特殊用地资源经济数据(如:耕地资源负债表信息),建立“土地-空间-经济”三维数据规范化、立体化、全面化的大数据平台。

  大数据平台的建立,是为管理决策服务的。及时更新平台数据库,尽力实现数据动态化。根据动态数据,与规划进行比对,对规划落地进行过程化控制,以保证规划在不失稳定性的情况下,有灵活调整。

  耕地保护工作,任重道远。无论是规划、价值与技术,都是促进耕地保护工作的手段。要善于依据制度、手段,对耕地的数量、质量进行控制。及时获取土地变化信息,勇于处理规划冲突,提升耕地价值,严格评估耕地质量,号召公众广泛参与,切实做好耕地保护工作。

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