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耕地保护

耕地保护需要新理念、新措施

发布时间:2016-06-23 10:31文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 沈宋来 打印

 

 浙江省瑞安市国土资源局 沈宋来

  耕地是人类赖以生存的基本资源和条件,实行有效的特殊保护,使耕地数量不减少、质量不降低,是全社会的共识。研究和制定耕地保护政策并付诸实施,对国土资源管理具有重大意义。我国在耕地保护方面,采取法律、行政、经济和技术相结合的措施,政策效力显著。在人均耕地少分布不均衡,耕地质量差并快速退化,耕地后备资源匮乏整治难度大的现状下,又面临着,法律法规更新滞后,政策调控力度削弱,耕地补充难度增加,耕地面积递减等状况。许多在原先发挥过极佳作用的措施手段,已经出现不适应的情况,需要更新理念,及时调整思路,采取更适应当前形势的措施手段。

  一、探索耕地保护补偿机制,对耕地权利人给予适当的经济补偿

  根据土地资源总价值理论,耕地资源的功能价值构成是多方面的,包括耕地实际生产收益价值、社会保障价值、社会稳定价值、生态安全价值四个部分。在我国现行制度下,耕地权利人拥有耕地资源的收益价值只体现在实际生产收益价值和被征收时获得补偿。功能价值没有得到完全体现,权责利不清。政府将耕地划入基本农田或标准农田进行保护,不得农转用、征收转为建设用地,无须经得权利人同意,权利人不但在耕地保护中未得到任何获利,反而是权益和利益都被侵害。在社会主义市场经济体制下,经济利益渗透到各个角落,许多社会主体不愿承担耕地保护的责任,却享受着他人保护耕地的利益,相互之间存在利益博弈关系。耕地权利人承担了耕地保护的义务和责任,为体现公平,理应获得适当的经济补偿。曾有专家学者研究,建议设置农地发展权,归耕地权利人所有,若能付诸实施,未免是有益的尝试。耕地不但具有资源属性,同时具有资产属性,按照耕地的区位条件、耕种质量和未来发展价值不同等,可以将耕地进行分等定级和综合评估,显化量化耕地价值。遵循“谁受益,谁补偿”的原则,由占用耕地者,对耕地权利人予以补偿。

  二、推行表土剥离政策,加大对耕作层(土壤)的保护

  耕地,指种植农作物的土地,是农用地的二级分类。耕地因建设占用、灾毁、生态退耕和农业结构调整等原因而减少,因土地整治、耕地开垦等而增加,是生态脆弱的地类。耕地的保护在于确保粮食安全,确保社会稳定和永续发展,耕地的宝贵在于耕作层,也就是土壤,是陆地上具有肥力并能生长植物的疏松表层,其再生性极差。目前,建设占用耕地绝大多数是直接填埋表土,是巨大浪费。政府曾经制定鼓励表土剥离政策,但由于意识不强,认识不足,投入较大,收效甚微。如果能把保护耕作层当作是保护耕地的重点,把表土视同矿产品一样保护,并加以有效利用,把土地整治项目与表土剥离相结合,推广或强制使用表土覆盖新增耕地。加强管理,在农用地转用、征收批准后,先完成表土剥离工程,将验收成果作为建设用地审批前置条件,表土剥离未完成或验收不合格的不予审批用地、不得进场施工。表土剥离费用纳入建设工作概算。

  三、狠抓补充耕地质量,允许跨行政区域补充耕地

  实行土地用途管制,制定土地利用总体规划,实施耕地占补平衡,是保护耕地的最有效措施。但从现实情况看,耕地占补平衡的现实结果是,耕地面积数量不减,但质量不保,管理者和政策研究者比普通老百姓一样清楚。由于耕地资源分布的不均衡和经济发展进程的差异性,造成耕地补充难度迥异,经济发达地区建设用地量大,但耕地后备资源匮乏,耕地占补压力大,而耕地后备资源丰富的地区,占补任务相对轻。耕地占补难度大地地区,默认了新增耕地质量标准降低的事实,将耕作层薄,土壤贫脊,交通不便,水源短缺的新增耕地将就着用于耕地占补。社会反映强烈,主管机关及领导,有知情的或不知情的。如果在上级主管机关协调把握下,允许耕地后备资源匮乏的地区,有序跨区域实施土地整治项目,实行资源互补,在新增耕地质量验收时严格标准,用于本地区的占补,应该可以遏制补充耕地质量下降的势头,只要可控的也就是可行的。

  四、提高占用耕地成本,减少耕地占用数量

  土地整治需要大量资金投入,最直接最合理的资金来源就是建设用地,谁用地,谁负担。目前,我国在农用地转用、土地征收环节,征收耕地占用税和新增建设用地土地有偿使用费,后者不向用地单位征收。实际上耕地占用税征收标准制定时间早,征收标准偏低,没有真正起到合理利用土地资源和保护耕地的调节作用,纳税占用耕地在财务上还是最经济的。为了扭转这种优惠占用耕地的局面,利用经济杠杆的作用,提高耕地占用税征收标准,拉开占用不同土地成本差距,促使减少耕地占用,保护耕地资源,为耕地补充筹集资金,同时增加耕地保护的投入。

  五、强化耕地保护责任意识,严肃追究法律责任

  中央要求实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度。要以资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展,促进经济社会发展与土地利用相协调。将耕地保护责任落实在地方政府,首长是第一责任人。然后,以签订责任书的方式,逐级分解责任,形成全社会齐抓共管的格局。这是管理责任,以考核方式落实,是行政措施,弹性很强,收效甚微。但保护耕地最刚性的手段就是追究法律责任。目前,我国法律规定,非法占地类,无论经济处罚还是刑事处罚都显得偏弱,无法收到威慑的效果。应该加大非法占用土地惩处力度,将耕地撂荒、破坏或固化耕作层、未履行表土剥离义务等行为列入处罚条款,增加违法占地成本,严肃追究法律责任,情节恶劣,影响严重的处以刑罚,以震慑土地违法行为。

  根据《2015中国国土资源公报》数据,截至2014年底,全国共有农用地64574.11万公顷,其中耕地13505.73万公顷(20.26亿亩),2014年,全国减少耕地面积38.80万公顷,增加耕地面积28.07万公顷,年内净减少耕地面积10.73万公顷。从耕地减少的原因看,除灾毁外,其他都是人为造成,农民保护耕地的情结是根深蒂固的,耕地保护只要措施得当,手段合适,得到群众的拥护,坚守“18亿亩红线”的耕地保护目标就大有希望。

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