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耕地保护

二元经济结构下矿粮复合区耕地保护的外部性及对策

发布时间:2016-06-23 10:29文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 宋振江等 打印

 

 

 东华理工大学测绘工程学院 宋振江 杨俊

  东华理工大学经济与管理学院 李争

  我国耕地资源的现状存在两大特点,其一是耕地资源分布不均、水热不均,其二是耕地资源质量下滑、生态安全问题突出。本文将研究视角定位为矿粮复合区地区,该区域存在山多耕地少、田块高程差大、耕地细碎化、生态污染严重等特点,伴随耕地利用效率下降,弃耕等现象层出不穷,导致耕地质量进一步退化,耕地保护的压力愈加增大,严重威胁耕地保护红线面积以及粮食安全,对此本文从二元经济结构背景下对矿粮复合区耕地保护存在的外部性加以研究,以探求解决对策,为耕地资源可持续性利用服务。

  一、二元经济结构对耕地保护的制约

  二元经济结构下,对矿粮复合区耕地保护造成影响的主要方面在于土地要素流动与优质劳动力转移问题上。

  首先,我国现行土地制度强化了土地要素配置的二元结构,存在一种单向土地要素流动机制,即传统部门流向现代部门,根源在于净收益的差别。然而,在实践中这种土地要素流动消极地拉大二元经济主体之间的鸿沟,其剥夺了传统部门向现代部门过渡的原始资本而产生一系列负面效应。矿粮复合区耕地资源质量演变与矿山作业所造成的污染累积息息相关。矿企作为强势的现代部门代表,通过矿产开采牟利,这种牟利的代价是成本最小化下的粗放经营,其所造成的生态污染使耕地资源质量逐步下降、可耕作面积萎缩、耕地利用效率降低,耕地保护问题已绝非简单土壤改良所能为,其循环性污染问题主要表现为村庄衰败、人口迁徙、土地可持续性利用成为乌有、农业经济衰败,导致城乡二元经济结构鸿沟加深、耕地保护成为泡影。

  其次,在优质劳动力转以上当下存在严重偏差。在指导上,政府、学者皆认为应转移农村剩余劳动力以缓解乡村压力、实现土地流转而形成规模经营。然而,在当下存在两点矛盾:其一是“70后”不愿种田、“80后”不会种田、“90后”不提种田,当前农村劳动力老龄化问题愈发严重,劳动力断代现象导致耕地弃耕问题严重,耕地保护在农村被置若罔闻;其二是当下农村冗余劳动力未完全转移,优质劳动力大批转移,农村农业生产劳动力质量明显下滑,其在耕地保护领域的专业知识存在欠缺,造成耕地质量下滑,以致耕地保护存在危机。

  二、耕地保护的外部性分析

  耕地保护的外部性可分为正外部性与负外部性,前者源自耕地保护生态价值和社会价值的外溢而使相关方免费享受耕地保护主体所提供的效用输出,后者则是耕地利用过程中使其他利益攸关方利益减损而有无法向其收费情况。我国矿粮复合区耕地保护存在典型的负外部性,其表现矿山宗地价格被低估造成矿企准入门槛下降而暗含污染危机、矿企生态复垦保证金远低于寻租收益而激发矿企寻租动机、农业收入与进城务工收入的鸿沟造成耕地弃耕现象而使耕地资源污染处于无人问津状态,对此三方面的系统性分析如下所述。

  首先,土地要素的单向流动使宗地交易存在“黑箱”部分,宗地价值的低估直接造成宗地长期效益的损失,其中一些损失非金钱所能衡量(例如环境价值、生态价值等),这种价值损失差值降低了矿企准入门槛,一些资质浅薄的小矿企(如赣南稀土矿)粗放生产,自开采始即暗藏污染危机,而这部分危机又转嫁到耕地资源利用上,显现为耕地资源污染,在各方推诿状态下陷入耕地保护危机。

  其次,当前矿企虽然要向当地政府缴纳相当部分生态复垦保证金,然而相比寻租收益则相对较少,从而激发矿企寻租动机。诸如江西省丰城市坪湖煤矿尾矿塌陷区、江西省铅山县永平铜矿污染区、赣南众多稀土尾矿等皆存在矿企粗放经营而对生态污染置若罔闻,将富矿开挖成贫矿后弃矿,这些尾矿位于耕地内部及周围,塌陷、渗水、重金属超标、PH值呈强酸性成常态,虽有污染活动进行中对农户给予补偿,但对污染整治杯水车薪,弃矿后矿企已牟取暴利更是难寻踪影,以致有当前矿粮复合区耕地保护僵持、停滞的状态,进而恶性循环。

  最后,在城乡二元经济结构背景下,农户在农业生产与进城务工上存在机会成本博弈,而现代部门与传统部门的收入鸿沟使农户主动放弃耕地整理复垦,以致弃耕,使无人问津的污染耕地保护陷入僵局。这种僵局的缓解不具有时间消融能力,原因在于农业劳动力的老龄化与新时期农村劳动力劳动素质的下降,因此矿粮复合区耕地保护问题将由此继续恶化。

  三、矿粮复合区耕地保护对策

  对于矿粮复合区耕地保护对策应从耕地质量变化实时监测、土地执法监察、公众参与、生态补偿等四个方面入手,以实现耕地资源的恢复、农户利益的保障。

  首先,基于3S技术构造耕地质量变化实时监测以实现对耕地污染的全天候实时全覆盖监控,其技术思路是通过构造实时GIS模块对实时图斑变化进行叠加分析,比便于国土督察部门及时获取耕地污染数据,对污染企业的污染行为进行制止与惩戒。该对策的优势在于可以对接当前的土地利用动态监测,在原有系统中实现模块对接,一方面降低技术成本,另一方面简化监测工作量,为有效的耕地保护工作保驾护航。

  其次,在耕地质量实时动态监测的基础上进行精准土地执法监察有助于提升执法监察的成功概率、降低监察成本。与此同时,为避免执法者的权利寻租,亦当对土地监察人员进行有效的绩效评价措施,在此方面应强调事前绩效预评估、事中绩效考核、事后多元分析与耦合评价相结合,以此提升土地执法监察的及时性与有效性,以保障耕地保护。

  再次,有效的公众参与利于矿粮复合区耕地保护的顺利实施。农户是耕地污染的最终受害者,公众参与是一种维权的手段,其表达耕地整治意愿、提出生态补偿的主观意愿、激发相关方提升耕地治理速度等。有效的公众参与利于耕地保护行动的顺利实施,然而无序的公众参与亦会成为阻碍因素,故而应支持民间自发选举的农户代表参与决策,利用民主集中表达合理意愿,以实现利益攸关方的多赢、耕地保护行动的有效实施。

  最后,矿粮复合区生态补偿是对二元经济结构下转移的优质农业劳动力的吸引,以期实现耕地流转到优质农业劳动力人群中,形成规模经济以实现农业经济的复苏。当前的生态补偿主要从污染造成的损失、就业损失等方面考量,其研究方法通常采用CVM法计算WTA(受偿意愿)、WTP(支付意愿),对于相关领域的研究尚有待深入。生态补偿作为耕地保护的重要一环扮演着驱动力角色,对于矿粮复合区耕地可持续利用具有推进性作用。

  四、总结

  在二元经济结构下,矿粮复合区耕地保护面临负外部性威胁,这些威胁来源于宗地实际估值差价、矿企在缴纳生态复垦保障金后肆意污染、二元经济结构下农业劳动力的流动等方面,而在“生态文明”建设的思想指导下,应积极采取耕地质量变化实时监测、土地执法监察、公众参与、生态补偿等策略应对当下耕地保护困境,以实现耕地资源的可持续利用,策应“生态文明”建设的导向。

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