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耕地保护

浅谈耕地多重功能在城市周边永久基本农田划定中的应用

发布时间:2016-06-23 10:25文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 席险峰 打印

  

重庆市江北区国土资源分局 席险峰

  为了防止城市大规模无序扩张占用优质耕地,国土资源部和农业部于2015年联合发布了《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》,要求将城市周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久性基本农田加以保护。笔者所在地区在划定城市周边永久基本农田的过程中发现,城市周边的优质耕地分布与城市扩展空间高度重叠,工作协调难度大,各部门对划定后的实施保护普遍存在悲观情绪等问题。笔者认为,耕地除了具备粮食生产等传统的农业生产功能外,还具备提供绿色景观、保护传统农耕文化等生态、社会功能,城市周边永久基本农田划定工作中产生的悲观情绪正是对耕地的多重功能认识不到位所致。只要充分认识耕地的多重功能,将耕地的多重功能应用在城市周边的城市蔓延控制、绿化景观隔离、乡土文化保留上,城市周边永久基本农田的划定和城市开发建设是能够有机统一的。

  一、耕地多重功能的认识

  (一)耕地多重功能是其社会、经济、生态综合特性的体现

  农业生产的多功能性决定了耕地也具有多重功能。从经济子系统的角度,耕地是人类获取各种生产、生活资料的载体,人类生存所需的粮食、蔬菜、动植物资源均是直接或者间接从耕地上获取;从生态子系统的角度,耕地也具备调节气候、蓄养水分、分解有害化学物质等改善自然条件的功能;从社会子系统的角度,耕地也具备提供就业保障、基本生活保障、保留传统农耕乡土文化等社会功能。耕地具备经济、社会、生态的综合功能。

  (二)外部环境差异催生耕地形成不同的主导功能

  耕地在不同的历史阶段和不同的区位条件中,会形成与发展阶段和发展环境相适应的主导功能。

  从历史发展的阶段变化来看,耕地的主导功能与城市化发展的不同阶段特性相适应。在城市化发展初期阶段,耕地服务于城市化发展所需的资本和物质积累,以为城镇化发展提供粮食生产为主导功能,其生态功能和社会功能被抑制;在城市化发展进入中后期阶段,随着技术进步和生产力提高,粮食供给得到有效保障,耕地的生态功能和社会功能逐步凸显。

  在同一个发展阶段,不同区位条件的耕地具有不同的主导功能。城市周边区域受到城市快速发展和城市非农产业集聚的影响,城市周边的农业用地转化为建设用地的需求更高、效益更高,在现代物流和农业规模化生产的支持下,城市周边区域耕地提供农产品的生产功能可以由农业主产地替代,其耕地的生产功能减弱。而在离城市较远的农村区域,特别是农业生产条件较好的粮食主产地区,耕地承担着当地乃至全国范围的农业生产功能。

  (三)城市周边耕地生产功能弱化、生态功能重要性凸显

  我国实行最严格的耕地保护制度,严保耕地数量和质量。在制定耕地和基本农田保护相关政策时,都将生产功能作为最为重要的基础功能,要求将生产能力较强的优质耕地优先划为基本农田。但是,鉴于在不同发展阶段和不同发展环境中,耕地主导功能产生的变化,在我国现阶段的城市周边的耕地生产功能应当弱化,而生态功能应当凸显。

  在城市周边区域,耕地保护、城市建设发展和生态环境保护之间的关系错综复杂,单纯以生产功能为主导,对耕地按生产功能加以保护已经无法适应城市周边人地关系的综合需求。特别是,城市周边的耕地生产功能可由其他区域替代,维持城市区域生态系统稳定健康的功能却无法被任何其他区域的土地替代。因此,相比于基本农田的生产功能,城市周边划定的基本农田,更为重要的作用是生态功能的应用。

  二、城市周边耕地多重功能的应用

  (一)应用生态功能,绿化城市景观

  在城市建设过程中,绿地成为恢复城市生态、保护城市环境、维护城市可持续发展的有效景观。在不同布局、不同结构、不同形态的城市绿地景观中,规模较大、破碎化程度较低的“面”状绿地在城市生态环境改善中具有不可取代的重要作用。应用耕地的生态功能,对于调节城市气候、净化城市空气、维持生物多样性和景观异质性具有重要的作用。

  (二)应用社会功能,保留文化空间

  当人们消费水平提升到一定阶段,特别是在大城市周边耕地稀缺的情况下,人们亲近体验传统农耕文化的需求开始凸显。应用耕地社会功能,保留传统的农耕文化空间,在城市周边的耕地进行农业观光和民俗旅游不仅具有较强的市场需求,在保留乡土文化的同时,还能产生较好的经济效益。

  (三)应用管控优势,控制城市蔓延

  我国正处于城市化发展速度最快的阶段,也是城市蔓延问题最严重的阶段。大量农地资源被过度非农化,造成了大城市摊大饼式蔓延发展。从数量指标和空间位置进行的耕地及基本农田双重管控,能够有效控制城市蔓延。

  三、划定城市周边永久基本农田的建议

  在本轮土地利用总体规划的编制过程中,就已经将基本农田的概念内涵由农业生产用地发展为综合生态用地。《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发[2009]51号)中要求,要发挥耕地、园地、林地、草地和水域的生态功能,鼓励在城市保留连片的绿色生态空间。将耕地的多重功能应用于城市周边划定永久基本农田工作中,就具备了较强的现实基础和可操作性。

  (一)根据城市发展规律,优先划定重要隔离带为基本农田

  城市的扩张发展是有明显的阶段特征的。一般认为,在城市化发展的早期,城市扩张速度较慢,而经过城市化发展的加速阶段后,城市的扩张将进入平缓阶段。将城市组团间的隔离区域划定为基本农田,是发挥基本农田的隔离功能,遏制城市的无序蔓延,而不是阻碍城市化的正常发展。因此,要充分考虑我国当前城市发展的阶段规律,根据城市组团隔离需求,将重要的隔离组团优先划为基本农田,促进城市空间紧凑增长。

  (二)结合生态红线划定技术方法,将生态功能区的现状农用地作为基本农田严格保护

  当前划定基本农田的主要方法是根据土地利用现状,在现状耕地的基础上划定基本农田。既然城市周边的基本农田更为重要的功能是生态功能,城市周边的基本农田划定应当和重要的生态功能区划相结合。因此,建议结合《生态保护红线划定技术指南》(环发[2015]56号),在现状土地利用类型的基础上,识别水源涵养、水土保持、生物多样性保护等重要的生态功能区,将城市周边重要生态功能区内的农用地作为基本农田严格保护。

  (三)将城市周边划定的基本农田征收为国有,统一管理

  城市周边划定的基本农田即是国家基本农田保护红线中的组成部分,在具体的保护方式上,要充分考虑其功能性质的差异,区别于其他区域以粮食生产功能为主的基本农田。为适应城市周边人地关系复杂的背景环境,管理好城市周边的基本农田,发挥好其生态功能和组团隔离功能,建议将城市周边划定的基本农田征收为国有,由区县人民政府统一管理。原因包括:首先,将城市周边有条件区域的基本农田征为国有,统一管理,或作为国有农场,或作为湿地景观,都可更好地保障城市周边基本农田生态功能的实现,更可有效解决城市周边耕地无人耕种的问题。第二,为城市提供生态服务的成本,通过征收土地可直接转为政府来承担,也避免了由城市周边的农户承担城市生态环境保护成本造成的不公平。第三,通过政府的规范管理操作,可有效避免城郊百姓在土地上私搭乱建,破坏土地景观造成更严重的环境污染等行为。

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