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落实节约优先战略 促进发展方式转变

积极运用政策工具推动节约集约用地

发布时间:2015-06-23 14:04文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 曲阜师范大学地理与旅游学院 吕晓 打印

以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构调整。尤其是,随着《节约集约利用土地规定》的颁布实施,节约集约利用土地步入了规范化、法制化的轨道。然而,除少量研究开展了部分类型或者阶段性的政策梳理外,节约集约用地政策的演变过程仍然缺少细致的分析总结,难以为土地政策的理论研究与实践发展提供有效支撑。

    “土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策,是新型城镇化的战略选择”。近年来,我国高度重视土地节约集约利用问题,提出实行最严格的节约用地制度,大力推行节约集约用地,并制订了一系列建设用地集约利用的用地标准,努力

  据不完全统计,改革开放以来我国节约集约用地政策出台数量呈明显的波动上升趋势。在国家层面,1998年之前仅有4项政策文本涉及节约集约用地政策。1999-2004年间共出台相关政策17项,2005-2013年政策的出台量急剧增加,共计33项,年均达4项;2014年至今,颁布的政策文件已有7项,且仅2014年就出台6项。可见,随着时间推移,节约集约用地已成为不可忽视的重要问题,国家已陆续出台了较多的相关政策进行规范。总体来看,我国节约集约用地政策内容呈现出由萌芽探索、基本确立到不断完善再到成熟发展的演进趋势。

  一、萌芽探索阶段

  1998年之前,节约集约用地政策尚处于萌芽探索阶段。1988年《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(国务院令17号),标志着以征收土地使用税为有偿使用的形式正式确立,即初步探索有偿使用机制来提高节约集约用地水平的萌芽。随着1991年《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》(国发〔199112号),标志着我国进入开发区建设的高潮阶段,同时“开发区热”带来的土地粗放利用等一系列问题也引起国家的高度重视。1997年《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔199711号)提出进一步严格建设用地的审批管理,严格控制城市建设用地的规模。1998年修订的《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,实行土地用途管制制度。可见,这一系列的政策措施并未直接针对节约集约用地,但显然已经成为探索节约集约用地机制的萌芽。

  二、基本确立阶段

  1999年,《闲置土地处置办法》(国土资源部令〔1999〕第5号)的颁布实施标志着专门针对节约集约用地的政策法规正式确立。随后国家出台了系列相关政策,直至《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔200428号)提出“实施强化节约和集约用地政策,严格控制建设用地增量,积极盘活存量”,标志着节约集约用地政策体系的基本确立。《土地利用年度计划管理办法》(国土资源部令〔1999〕第2号)明确提出实施土地利用总体规划,控制建设用地总量,引导集约用地。《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》(国土资发〔1999〕30号)限定行政划拨用地和协议出让土地的范围及最低价格,成为通过市场配置来提高节约集约用地水平的标志。《关于加强国有土地资产管理的通知》(国土资发〔2001〕15号)继续要求各地加大对闲置土地的处置力度。此后,针对“开发区热”问题,2003年《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发〔200370号)、《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电〔20037号)、《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》(发改外资〔20032343号)的颁布有力保障了各级各类开发区的清理整顿工作,且2004年《工业项目建设用地控制指标》提出工业用地的控制指标,进一步加强了集约用地的“标准控制”。综上所述,该阶段围绕用途管制、市场配置、闲置土地处置、规划计划管理、标准控制、总量控制和盘活存量、集中工业区等方面构建起基本的节约集约用地政策体系。

  三、不断完善阶段

  2004年后,在国发〔200428号文中有关节约集约用地精神的指导下,节约集约用地政策步入不断完善的新阶段。2006年《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)提出了建立工业用地出让最低价标准统一公布制度,促进集约用地、健全责任制度,加强了土地市场的建设。2007年《城乡规划法》提出“制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则”;2008年《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔20083号)从审查调整各类相关规划和用地标准、提高建设用地利用效率、发挥市场配置土地资源基础性作用、健全节约集约用地长效机制、推进农村集体建设用地节约集约利用等多个方面对节约集约用地工作进行了全面部署,是完善节约集约用地政策体系的重要文件。2012年《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发〔201247号)综合提出确定以“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”为基本框架,建立健全节约集约用地制度,标志着集约用地的政策体系框架得以进一步完善。此外,从管理机构的演化来看,此阶段呈现出从国土资源部集中管理,到以国土资源部门管理为主、多部门配合管理的演化过程,体现出了节约集约用地的共同责任。综合看来,该阶段节约集约用地政策框架体系、集约机制、监管机制等内容不断完善。

  四、成熟发展阶段

  伴随着《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令)的颁布实施,节约集约用地政策体系步入专门化、法制化的成熟发展阶段。为了进一步推动新常态下节约集约用地,国土资源部颁布《节约集约利用土地规定》之后又专门出台《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014119号),进一步完善落实“规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用、监督考评、法律责任”的政策框架体系,推动了节约集约用地政策体系的成熟发展。“综合整治利用”、“科技引领示范”、“评价监管宣传”等促进机制较之前得以不断强化。可见,经过长时期的政策推动,全社会的节约集约用地意识得以逐渐提高,政策成熟发展的过程中的节约集约机制与模式创新也将不断涌现。

  五、政策不足及创新方向

  1)现有节约集约用地政策的重点是针对国有建设用地,主要包括城市土地集约利用、工业项目建设用地控制、开发区土地集约利用,以及城镇低效用地再开发等内容,已基本形成集控制标准、技术规程、制图规范于一体的节约集约用地标准体系。相比较而言,对农村集体建设用地的政策措施较少,尽管在城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等方面有所提及,但尚未形成农村集体建设用地节约集约利用的评价指标、衡量标准以及规范政策。

  2整体来看,节约集约用地政策体系已初步形成,并不断完善,但宏观指导性政策相对较多,具体实施型政策相对较少,政策实施举措有待强化,尤其是目前较为重视“进入门槛”角度的节约集约用地政策,而对于流转、信贷和持有领域的节约集约用地政策较为缺乏。

  3)基于党的十八届三中、四中全会提出的“要健全节约集约制度,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率”、“全面推进依法治国”等精神,未来节约集约用地政策创新方向可能体现在以下方面:一是完善节约集约用地政策体系。在现有政策框架的基础上,细化集约利用的过程与机制、技术与方法体系,探索集约利用新模式,增强政策的可操作性。同步推进国有建设用地与集体建设用地的集约利用政策的完善,实现城乡土地集约利用的一体化。二是,将节约集约用地纳入《土地管理法》等重要法律之中,提高政策的规范性、约束性。三是,落实节约集约用地的差别化管理政策,针对不同区域,落实差别化政策,采取不同的管理手段。同时,需进一步强化批后监管。

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