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完善土地制度 提高土地效益

树立依法治国理念 强化国土执法工作

发布时间:2015-06-24 09:52文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”的要求,在这面大旗的指引下,包括各级国土资源管理部门在内的政府部门都要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。具体表现在国土执法工作中就是:坚持严格规范公正文明执法,依法严惩各类土地违法行为,加大关系群众切身利益的耕地保护、非法开采等领域的执法力度,完善执法程序,规范行政处罚、行政强制等执法行为。

  一、从北京市西城区德胜门内大街93号坍塌事故引发的法律思考

  2015年1月24日,北京市西城区德胜门内大街93号发生坍塌事故,门前道路塌陷、排水管线断裂、相邻4间民房倒塌。随着媒体和政府有关部门调查的深入,隐藏在93号紧闭铁门后的真相浮出水面:没有经过规划部门审批、没有勘测报告的情况下,一个最深达18米的“地下室违法建设”已然成形。身为江苏省徐州市人大代表的业主李宝俊,在终止人大代表资格后,已被西城区人民检察院以涉嫌重大责任事故罪批准逮捕。从西城区规划部门了解,93号院坍塌前该单位曾多次到施工现场进行执法,向业主下达过停工通知书。其后,规划部门称由于业主采取关门等措施,使其无法进入违法现场执法。然而,依据《北京市禁止违法建设若干规定》(市政府令第228号)规定,执法部门作出书面停工通知书后,还有其他三项手段和措施可以进一步实施,包括查封施工现场、作出处罚决定并责令当事人拆除违法建设,直至实施强制拆除。对于阻挠干扰执法,以及违法建设危害到公共安全的行为,还可以提请公安机关依法处置。从93号院实际执法情况看,上述三个执法步骤都没有实施,同时也没有唤起区政府联合执法机制的启动。

  从该案例的执法情况来看,我们需要反观反思国土行政执法中的三大突出问题:一是执法不作为中的“履职不尽责”问题。从现行法律来看,违法用地违法建设违反了土地管理、规划管理、施工管理等方面的法律法规。查处的依据包括行政强制法、土地管理法、城乡规划法等国家法律,而地方各级政府也有城乡规划条例等地方法规。执法主体集中在国土、规划、住建、城管、镇街“五部门”。执法步骤为”六步骤”,即:发现并及时制止→书面责令停止建设→采取查封手段控制违法建设施工→调查取证确定违法事实→做出罚款或者没收等处理决定并限期自行拆除→实施强制拆除。查处手段为“四形式”,即:罚款、没收、查封现场、强制拆除。综合起来,现行法律法规赋予土地执法的措施和方式是充足的,但是现实执法时,部分土地执法部门却表现出了“软”。习大大同志强调,党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”。“徒法不足以自行”,法不执行就成为摆设,同时也失去了法的尊严。目前,不是土地违法太猖狂,而是执法太软弱,正是因为执法中的步步后撤,才造成了破坏耕地、未批先占等违法现象的步步进逼,以至小产权房从一栋变为成片,乡村个别人违法占用农用地变成普遍违法。目前执法中的“不作为”虽不全是一点都不作为,但主要表现为执法不全面、不彻底、不常态的“履职不尽责”,土地执法部门似乎都去执过法,但违法行为就是总制止不了。二是执法手段综合运用不到位的问题。目前,我们的部分土地执法人员和部门往往以《行政强制法》没有赋予国土部门行政强制措施为借口,在执法中步步后撤。在这里,我们需要注意的是,执法手段是否够用有两个方面:一方面是国土部门现有执法手段是否用尽,另一方面是法律赋予的执法手段和力度是否用足用好。在查处违法用地违法建设方面,仅从国土部门角度,或许存在手段不够的问题,但是从属地政府整体角度来说,法律赋予的执法手段是多部门、成体系的,法律强调的是综合执法、综合协调、综合监管,即在属地政府统筹之下各部门的集团作战能力。因此在执法手段的综合运用上,国土部门既要用尽自己的权力,又要适时提请启动协调执法机制,特别是要充分发挥好公安、司法等国家强制力机构的作用。三是执法程序的理解和把握问题。日常土地监管工作中,一些基层执法人员常以调查周期长、入户取证难、立案处罚程序复杂为借口,来解释卫片中大量违法行为滋生蔓延的现象,同时也在为自己履职不尽责开脱。对于这类情况,北京市人民政府法制办公室在向市长王安顺同志拟写的报告中,特别强调“执法部门对于执法程序的理解和把握上还存有偏差。一方面是对严格执法程序的理解不正确。对于查处违法用地违法建设的相关立法,之所以设定详细完备的程序,主要是立法者在平衡执法公平和效能的关系时,突出的是执法的公平性,避免了过于追求拆除速度、进度而引发权益之争,同时这也相对减少了政府的行政诉讼风险。另一方面是执法人员对执法程序的把握上存在畏难情绪。也正是因为主观上的畏难情绪,才导致将实际上的困难当作法律上的理由,使违法者在博弈中看到希望”。

  二、依法治国理念指引下的国土执法工作建议

  (一)强化执法主动性

  结合2015年全国纪检监察部门对各级党政部门开展的“为官不为,为官乱为”专项治理工作,我们针对国土执法,应当看到部分地区还存在执法乱作为、不作为和选择性作为的情况,其产生原因各有不同,乱作为是纪律约束不严问题;不作为是激励机制低效问题;选择性作为是趋利避害问题。解决上述问题产生的病灶,要对症下药,通过正反两方面机制,提高执法力度、频次和效果。其中,正向机制是要研究执法动力机制,发挥执法考核的激励作用;反向机制是要加强行政问责机制,发挥执法监督的倒逼作用。

  (二)固化执法组合拳

  现阶段的土地执法和矿产资源执法工作中,我们的部分国土执法部门采用了与公安、规划、住建、城管、综治、安监等部门联合执法模式查处违法行为。这种以“组合拳”形式开展的执法方式,效果明显,建议在未来的实际执法工作中,应进一步固化在属地人民政府的统筹作用下,在一个行政执法部门权力、手段用尽之后,及时唤起部门间的联动机制。在执法手段上,尤其要通过行政部门的主动作为,用好公安、司法等部门的强制手段,这也是现代国家行政执法普遍采用的做法。

  (三)发挥政府统筹作用

  查处违法用地违法建设的落脚点,归根结底要靠属地政府,通过日常巡查、群众信访、12336举报、土地矿产卫片、规划卫片发现的违法用地违法建设行为,可以考虑由属地政府通过划定区域,对该区域内的所有违法建筑物、构筑物制定统一的拆除方案,在履行必要的公证、报批等法律手续后,公示拆除计划、违法情况等,形成有序拆除,也给违法者造成违法必究、违法必查、一视同仁的心理预期。

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