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完善土地制度 提高土地效益

以土地管理制度改革助推大连新型城镇化

发布时间:2015-06-24 09:49文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 辽宁大连长兴岛经济区土地储备交易中心 孙东升 打印

 土地是城镇化发展的基本元素和支撑要件,是新型城镇化建设中带有全局性、根本性和战略性的重大问题。作为国家新型城镇化综合试点地区之一,大连市土地资源极其稀缺,与新型城镇化发展的需要相比,大连市土地管理制度中还存在一些阻碍城镇化健康发展的体制机制问题。面对未来新型城镇化发展的新形势和新任务,进一步深化土地管理制度改革,探索完善与大连市城镇化发展阶段相适应的土地管理制度政策体系,优化土地资源配置方式,保证城镇化对土地的需求,是破解城市发展土地困局的现实需要,是建设“两先区”的应有之义,更是加快推进城市发展转型、实现“两个率先”的必然选择。

  近年来,大连市土地管理工作积极探索实践,坚持统筹保障发展和保护资源相结合,基本形成了一套以提高国土资源保障能力、构建节约集约用地机制、强化市场配置机制、完善耕地保护制度为核心的土地管理制度体系,在城镇化进程中发挥了重要作用。但是与新型城镇化发展的需要相比,大连市土地管理制度中还存在以下一些阻碍城镇化健康发展的体制机制问题,一是规划冲突问题凸显,和优化城镇化格局的要求不相适应;二是土地利用效率不高,和集约高效的要求不相适应;三是土地资源市场化配置不完善,和市场主导的要求不相适应;四是城乡土地市场分裂,和城乡要素有序流动要求不相适应;五是占补平衡难度加大,和生态文明、绿色低碳的要求不相适应。

  土地管理制度改革与新型城镇化的发展相互依赖、互为促进。《国家新型城镇化规划(20142020年)》对深化土地管理制度改革提出了明确要求,要实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度,合理满足城镇化用地需求。大连市要结合城市化率较高、初步建立节约集约用地和市场配置机制等特点,正确认识新常态下土地管理工作的阶段性特征,以科学调控、节约集约、市场配置、产权明晰为原则,着力通过转变思想观念、深化制度改革、创新体制机制,建立与新型城镇化和经济发展新常态相适应的土地管理制度政策体系,推进土地利用高效化和土地资源配置市场化,促进新型城镇化全面协调可持续发展。

  一、强化土地利用规划管控机制,增强新型城镇化进程中土地调控能力

  (一)优化土地利用规划管理机制

  大连市应充分借鉴深圳、厦门等地经验,成立由市委、市政府牵头的工作机制,加快推进“多规合一”,强化政府空间管控能力,实现国土空间集约、高效、可持续利用。在编制中,要利用土地利用总体规划中期评估的契机,进一步优化规划目标和控制指标,对耕地和基本农田保护任务以及建设用地进行合理调整,积极推进“三线”划定工作,强化城镇建设用地扩展边界的控制,防止建设用地无序扩张。要按照总量控制、远近统筹的方式,探索建立全市计划指标统筹调剂机制,推进土地利用计划差别化管理。要加大计划执行情况评估考核力度,建立年度计划执行考核奖惩机制。

  (二)完善新增建设用地管理机制

      要探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系,流量指标实行新增用地分配与存量用地挖潜和批而未供、供而未用土地清理挂钩的措施,逐步形成“以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜”的建设用地流量管理办法和机制。要学习借鉴浙江等省市“台地产业、坡地村镇”的低丘缓坡开发利用模式和“沿海产业、滨海集镇”的滩涂开发利用模式,加快形成山地和海涂资源立体开发利用的新格局。探索建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策,鼓励产城融合发展。

  二、探索土地节约集约利用新模式,推进新型城镇化土地利用方式转变

  (一)创新城镇低效地再开发利用机制

  根据大连市城镇低效用地再开发试点方案,全市预计可盘活利用土地158平方公里,相当于大连市4-5年的新增建设用地规模。因此,要加大气力,尽早全面启动城镇低效用地再开发工作。要建立健全规划控制、政府引导、市场运作、利益共享的城镇低效用地再开发工作机制,妥善处理历史遗留问题,探索利益共享、多方共赢的土地增值收益分配机制。

  (二)加强土地节约集约激励机制建设

      要适当提高建设用地控制指标门槛,逐步健全各类建设用地标准体系。做好项目预审工作,建立产业项目准入联审制度。加大对节地企业、节地技术的政策扶持力度,引导企业不断加大投入,提高存量建设用地利用效率。通过实施差别化动态管控措施,实现全域土地统一市场、统一利用、统一管理。加强对各功能区土地利用强度的管控和引导,建立完善节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制和责任机制。

  三、深化土地资源市场化配置,完善新型城镇化土地市场运行机制

  (一)完善国有土地产权制度

  要加快推进不动产统一登记工作,大连市是辽宁省唯一一个实现土地、房屋管理两项政府管理职能统一合并的城市,具备推进不动产统一登记的优势,要围绕“统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台”的“四统一”要求,先易后难,争取率先实现土地、房屋、海洋等相关行业数据的整合,建立统一不动产数据库和信息管理基础平台。探索研究完善战略性新兴产业、文化产业、旅游设施等用地的差别化供地和地价政策。

  (二)深化工业用地市场化配置改革

      要进一步深化工业用地供应制度改革,探索弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度,健全工业用地多途径、多方式市场供应体系。合理调整项目用地出让年限,实行新增工业用地弹性出让年期制,前期可以试行工业用地分阶段出让和工业用地分阶段权证管理制度。科学确定区域的工业用地最低价以及与居住用地的比价,逐步提高工业用地价格,形成区域阶梯有序的比价机制和结构比例。

  四、稳步推进农村土地管理制度改革,推动新型城镇化土地要素合理流动

  (一)审慎探索农村产权制度改革

  十八届三中全会指出,要赋予农民更多财产权利,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。因此,目前要进一步推进农村集体土地的确权、登记、颁证工作,明晰集体土地产权,完善集体土地处置和收益权能。要修订完善集体建设用地流转管理办法,创新集体建设用地流转模式和相关机制,设定入市程序和价格形成机制,建立集体建设用地使用权市场的监督管理制度。

  (二)全面深化征地制度改革

      进一步修订完善大连市集体土地征收程序,保障被征地农民的知情权、参与权、监督权,制定全市集体土地征收补偿办法,完善征地补偿争议协调裁决制度,着力构建阳光征地工作机制。要建立完善征地补偿标准的动态调整机制,适时调整征地区片价。拓宽安置渠道,创新征地补偿安置模式,保障被征地农民长远发展生计,逐步将被征地农民纳入城镇统一养老和医疗保障体系。

  五、坚持完善最严格的耕地保护制度,着力提升新型城镇化土地承载能力

  (一)健全耕地保护责任机制

  加强耕地保护政策创新,探索建立以财政补贴为主的耕地保护基金和高标准基本农田保护补偿机制,尝试为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴,不断调动农民保护耕地的积极性。统筹耕地数量管控和质量、生态管护,整合资金、整体推进,全面落实土地整治规划确定的高标准基本农田建设任务,完善基本农田永久保护长效机制。

  (二)探索完善耕地占补平衡制度

  要鼓励庄河等有条件的地区开发水田,解决辽宁省耕地占补指标库中没有水浇地的问题。探索耕地占补平衡市场化机制,鼓励社会资金进入耕地垦造工程。有计划有步骤推进农村建设用地整治,优化城乡用地布局,加强与新型城镇化建设和新农村建设的融合。加强城乡建设用地增减挂钩试点管理,积极探索增减挂钩指标市域内网上交易。

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