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完善土地制度 提高土地效益

需求诱致和体制约束下地方政府土地制度创新比较

发布时间:2015-06-24 09:39文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 河南师范大学商学院 杨玉珍 打印

  自下而上的需求诱致成为土地制度改革的动力和倒逼机制,自上而下的制度供给不足则成为改革的约束,夹心层地方政府的土地制度创新是在需求诱致、体制内许可和约束下进行的。以成都、重庆、天津、浙江嘉兴土地制度创新为例,分析其需求诱致因素、中央政策许可约束下的地方改革定位与制度供给。

  一、成都土地整治的制度创新

  (一)制度创新的需求诱致因素

  成都市制度创新的需求诱致因素反映在区域发展和土地利用方面。区域发展中主城区、近郊区、远郊区经济发展、人口承载严重不平衡,主城区4%的土地面积承载了27%的人口,创造了49%的经济总量;近郊区县以26%的土地面积承载了31%的人口和30%的经济总量;而远郊区县占市域70%的面积,经济总量仅占21%。全市人均GDP最高的锦江区是最低的金堂县的8倍多,区域差距显著。城镇无序扩张与土地粗放利用、用地紧张并存;农村建设用地布局散乱,浪费严重;农村外出人口数大,宅基地空置率高,占地大,土地制度阻碍城乡一体化和区域协调发展。

  (二)体制许可与约束下地方改革定位及制度供给

  成都2007年6月成为全国统筹城乡综合配套改革试验区,具有先行先试的政策许可。遵循依法、自愿、有偿的原则,旨在建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。2003年,成都以工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中“三集中”为突破口,进行土地制度改革。具体措施概括为:其一,土地整理,规模经营。其二,土地入股,合作经营。其三,土地置换,放弃经营。即两放弃、两保障,农民放弃耕地的承包权和宅基地的使用权,获得城镇居民社会保障和在城镇或集中安置区优价购得住宅的保障。其四,确权登记,进行联合建房。

  二、重庆的地票制度创新

  (一)制度创新的需求诱致因素

  区域发展上,重庆大城市、大农村并存,城乡发展差距大,改革之初的2008 年,城乡居民收入比为3.55∶1,显著高于全国平均水平,农村人口占2/3,40个区县中有近一半为贫困县。土地利用上,每年申报的各类建设用地计划总规模是国家下达新增建设用地计划指标的4.5倍,城镇建设用地供需矛盾突出。同时,全市农业用地,尤其是农村建设用地比重大,2005年全市农用地占土地总面积84.42%,农村建设用地占城乡建设用地的77.62%。

  (二)体制许可约束下地方改革定位及制度供给

  2007年 6 月,国家发改委批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008 年8月,国土资源部将重庆列为国土规划试点,纳入城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月,国务院批准设立的全国农村土地交易所在重庆挂牌成立。一系列中央政策形成了重庆土地制度改革的政策优势。尽管如此,其创新仍要在体制的约束下进行,重庆承诺遵循最严格的耕地保护制度,建立城乡统一的建设用地市场。确保不会使耕地减少,不会影响土地承包经营权的转移,不导致耕地性质的变更,不使农民失去土地权利,不让集体失去土地所有权。创新性地提出地票交易制度,流程细分为定制规划→立项申请→土地复垦→复垦验收→地票交易→地票落地→地票价款分配。

  三、天津华明镇宅基地换房制度创新

  (一)制度创新的条件积累与需求诱致因素

  宅基地换房制度在华明镇推进有其充分性和必要性,充分性有三,其一,区位优势突出,华明镇地处天津东丽区,位于滨海新区和天津市区之间,距天津市区 10 公里左右,离天津机场仅 3 公里。其二,恰逢滨海新区开发开放的战略机遇,近郊的土地级差效应明显,土地升值空间巨大。其三,天津近郊的大量农民已脱离农业生产,转向工业和服务业就业。必要性上,城郊村庄用地不集约,土地利用率低,公共服务设施和基础设施不完善,污水垃圾随处排放与堆放,影响投资环境与可持续发展,导致土地价值难体现,小城镇建设资金匮乏。

  (二)体制许可与约束下地方改革定位及制度供给

  天津宅基地换房也借中央政策的优势,2005 年 10 月,国土资源部同意天津开展城乡建设用地增减挂钩试点。2006 年 4 月 ,国土资源部为华明镇下达小城镇建设土地周转指标。同时,国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇,实施农民宅基地换房试点。” 

  天津华明镇土地制度改革坚持耕地总量平衡或只增不减;尊重农民自愿;承包责任制不变;可耕种土地不减;政府领导与市场化相结合的原则。制度具体阐述为,农民以宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价,按规定获取小城镇住房及国有土地使用权,迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一整理复耕,耕地总量均衡下结余出来的集体建设用地出让收入平衡小城镇建设资金。

  四、浙江嘉兴两分两换的土地制度创新

  (一)制度创新的条件积累及需求诱致因素

  两分两换的土地制度创新充分性源于嘉兴的区位特点、经济社会发展积累,必要性源于特有的城乡格局,及土地利用问题。嘉兴地理区位和自然条件优越,地处长三角的几何中心,是浙江接轨上海、扩大开放的前沿阵地,投资成本、物价指数、劳动力成本低均低于周边城市。经济发展整体水平较高,2009年,所辖五县市全部进入全国百强县前32位、三分之二的镇进入全国千强镇。城乡发展均衡,2010年城乡居民收入比为1.91:1,低于全国3.23:1,浙江2.52:1。农民人均纯收入水平高,全市农业占国民经济比重降至5%,85%以上农民不再从事农业生产,农民家庭收入80%不再直接来自农业。城市基础设施向农村延伸,城乡一体的基础设施网络体系基本形成,城乡基本统一的户籍、社保、就业、医疗制度初步实现。

  城乡及土地利用困境表现为,城镇化滞后,城镇规模小,村村像城镇,镇镇像农村。农村居民点用地占城乡建设用地的50%,村庄布局分散,农民居住分散,62万农户散居在1.7万自然村,平均每个自然村只有22户。户均宅基地占地面积大,户均宅基地0.96亩,人均用地面积350平方米。农业经营分散,户均经营承包地仅3.6亩,农业从业人员平均年龄57.2,平均受教育年限4.84年。自然演进的农村人口缓慢城市化模式已不能适应嘉兴经济社会发展的要求。

  (二)体制许可约束下地方改革定位及制度供给

  嘉兴市从1993年开始率先推出“以土地换社保”的补偿方式。2008年4月,浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革的试点地区。其土地制度创新坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的“三可”原则和“土地集体所有的权属不变、农用地的数量质量不变、农用地的用途性质不变”的“三不变”原则。两分两换即将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、增保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。农户也可以只进行“一分一换”,即只换宅基地或承包地。

  以上天津、浙江嘉兴、重庆、成都的土地制度创新具有共同特点,均是在一定的需求诱致、条件积累下,一定的政策优势、许可下,法律和中央文件的约束下,选择与中央要求、人民利益一致的改革目标与定位,均是在未触及元制度和制度核,未触及中央土地制度改革红线下进行的局部性调整,属于体制内改革。但体制内土地制度创新也具有区域异质性和适应性,例如,嘉兴实施两分两换需要有较好的经济社会发展基础和较强的政府管理能力。天津宅基地换房则需要有较好的区位条件和发展机遇。因此,即使是体制内的制度创新也应结合当地实际,切忌简单移植、模仿、推广。

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