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依法用地管地 保障土地权益

农村宅基地流转的政策、经验与建议

发布时间:2015-06-24 09:30文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 湖南省娄底市国土资源局 贺卫峰 打印

    一、农村宅基地流转的政策

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。《决定》关于宅基地制度改革的内容是十八届三中全会土地制度改革的亮点之一,同时也争论比较大。有人认为住房财产权可转让就是宅基地可转让,城里人就可以去农村买宅基地了,宅基地的改革方向就是自由流转。还有人认为:改革的方向是进一步扩大权能,赋予农民更多财产权利,而不是宅基地可以自由买卖。按照我国现行法律制度,农村宅基地是本集体经济组织的农民所分配的用于建房的土地。宅基地的取得是和本集体经济组织成员密切关联的,也就是说,只有本集体经济组织的人才能使用这块宅基地。所以,非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地,都是违反法律的,不受法律保护。笔者认为,对于《决定》关于宅基地改革基本精神的理解,应当从准确理解现行宅基地法律法规政策,全面把握当前宅基地制度担负的功能及存在的突出问题入手,进行全面、系统分析。大致可归纳为以下五点:

   1、现行法律法规并没有禁止宅基地使用权的流转,国务院的规范性文件也只禁止城市居民通过买卖取得或变相取得宅基地使用权。1986年《中华人民共和国土地管理法》第38条第3款仅仅规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准”。尽管《土地管理法》已在1998年和2004年两次修订,这一规定至今没有改变。实践中宅基地使用权的流转没有停止过,有些地方政府推行的宅基地换房、换保障等改革事实上是变相的宅基地流转。

   2、有权拥有宅基地使用权的也并非只有农民。1986年《土地管理法》有条件地允许城镇非农业户口居民使用申请使用宅基地。而且城市居民可以通过继承等取得宅基地的使用权。

   3、宅基地使用权人取得宅基地也并非完全无偿。2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出:经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方,允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。实践中,宅基地有偿使用也并非个别地区。第四,宅基地的闲置、浪费问题非常突出。在全国2.4亿亩村庄建设用地中,空心村内老宅基地闲置面积占10%至15%。第五,宅基地的非商品化、非资本化和非市场化,是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。在住房大约占城市居民资产总量70%-80%的情况下,农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入,对农民来讲就不再是利益保护,而是一种财产利益的制度性损失。

   4、《决定》虽然没有使用宅基地使用权,而是使用了“住房财产权”这一现行法中不存在的概念,但农民在抵押房屋所有权的同时,不可避免地要抵押宅基地使用权。

   5、宅基地使用权作为集体建设用地使用权的一种特殊形式,即使不允许自由流转,也应当规定可能的退出机制。对于宅基地的流转过于保守既不利于农民权利保护,也不利于有效利用土地。

   二、农村宅基地流转的经验

  (一)成都市农村宅基地流转做法

  1、农村房屋直接抵押融资

  农村房屋直接抵押融资,即村民以农村房屋所有权(集体建设用地使用权)作为抵押担保向金融机构申请贷款。其具体做法是:通过确权发证工作,明确农村宅基地、房屋产权归属,为农村产权直接抵押融资创造前提条件;明确农村房屋(宅基地,实际操作中先变更为集体建设用地,以免和法律相抵触)抵押仅限于贷款修建农村自住用房,并承诺今后不再申请宅基地。农村房屋凭取得的《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》,参照城市房屋抵押登记方法,在所在地房屋登记机构进行登记。当农村产权价值确定后,依托成都市农村产权交易所和联网的各区(县)农村产权流转交易服务中心,即可实现顺利流转。

  通过农村产权直接抵押融资的做法,成都市为部分农户解决了灾后重建资金。累计到2011年,成都市共办理农村产权直接抵押融资130多宗,实现抵押融资金额约320万元。

  2、宅基地联建

  宅基地联建,即农民提供宅基地使用权,“联建”方提供资金共建房屋,房屋建成后由双方共同经营管理或进行利益分配。2008年9月,中共成都市委统筹城乡工作委员会与成都市国土资源局联合颁布了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》,开展了农村宅基地联建工作。该政策是成都市针对5.12地震重灾区灾后重建的特殊政策,选择范围主要在山区,且有三年的时间限制。

  (二)浙江省嘉兴市“两分两换”做法

  所谓“两分两换”,其中“两分”是指宅基地与农户承包地分开、搬迁与土地流转分开;“两换”是指以土地承包经营权置换社会保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地置换城镇住房,推进集中居住,转换生活方式。2008年,嘉兴被列为浙江省统筹城乡综合配套改革试点区,主要以“两分两换”为综合抓手,在全市确立9个乡镇(街道)开展农村宅基地置换试点。

  (三)成都、嘉兴宅基地流转的特点

  1、做法有创新

  (1)宅基地联建由社会提供资金。

  (2)灵活变通将宅基地变更为集体建设用地(非住宅)后进行抵押融资。

  (3)进行宅基地置换。

  2、从政策层面上支持

  成都市“宅基地联建”的做法,根据现行的法律法规是不允许的,但由于是国家给灾区的特殊政策,是在地震时期为解决灾后重灾区重建资金所实行的特殊措施;而浙江嘉兴则是浙江省统筹城乡综合配套改革试点区,在政策上也有省级的支持。

  3、全局统筹

  在推进农村宅基地流转时,都是由所在地市政府统一部署,由市级主要领导专项负责,各职能部门各负其责,密切配合。在实施前,户籍管理、金融、司法、社会保障、城乡基本公共服务等方面建立了相应的配套政策,这些配套政策使宅基地流转工作得以顺利开展。

  4、宅基地通过间接方式流转

  由于现行法律法规对于宅基地直接流转有着明确的禁止规定,宅基地流转方式(成都市的宅基地联建方式,仅限于灾后3年重建期间,目前也已经停止)均是采取间接的流转方式,且在宅基地流转过程中宅基地的用地性质发生了改变,不再登记为宅基地而是集体建设用地(非住宅)或国有划拨用地。

  三、推进湖南娄底市农村宅基地流转的对策

  国土资源管理部门肩负的最神圣的使命是提升土地利用效率、保护耕地,任何政策的制定都应当坚持这一基本原则。因此,在借鉴以上地区成功经验的基础上,湖南娄底市应结合本地实际对农村宅基地流转工作进行创新推进,盘活宅基地,逐步有序开展农村宅基地流转。

  1、积极稳妥、有限制地开展宅基地流转

  如果无限制、全面地将宅基地自由推向市场,允许单家独户的宅基地自由流转,即使在政策上争取到上级政府的支持,也会产生以下问题:

  (1)严重阻碍城市化进程,甚至造成城市化的逆转。

  (2)使宅基地的居住主体更加复杂,对日后的“城中村改造”、“城市升级”产生阻力,阻碍城市规划的实施。

  (3)利益驱动将使违法建房现象剧增,增大宅基地监管难度。

  (4)对房地产市场造成较大冲击,特别是中低档房地产市场。

  因此,娄底市应当推进宅基地有限制性的流转,流转过程中注意规模化和节约集约相结合。通过建立切实可行的农村宅基地有偿使用、有偿退出的流转机制,盘活农村宅基地,有效带动集体建设用地土地市场的发育和农村经济的发展升级,加快推进娄底市“融城计划”。

  2、实事求是、因地制宜开展宅基地流转

  成都市“宅基地联建”的做法在娄底市没有操作空间,一是现行法律不允许;二是国家给四川重灾区一定期限内的特殊政策,在其他地区行不通。对于“城乡建设用地增减挂钩”、“宅基地置换开发”及“农村房屋抵押”的流转方式,针对娄底市的宅基地利用实际情况,有一定的可操作性,特别是可以在城镇居委会先行试点。

  借鉴其他城市宅基地流转方面的经验,结合现行的法律法规,特别是充分领会党的十八届三中全会精神,建议娄底市在宅基地流转方面可以采取以下三种方式流转:

  (1)城乡建设用地增减挂钩。根据娄底市土地利用总体规划和城市总体规划,将若干拟整理复垦为农用地的偏远低密度宅基地片区地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧兴建村民公寓、土地整理复垦等措施,实现增加耕地有效面积,同时增加城镇相应面积的建设用地指标,达到宅基地改造和节约集约利用建设用地。

  增减挂钩方式主要适用于偏远的空心村、废弃村、或位于特殊区位(如地质灾害易发区、水利工程建设影响区、水源保护区等)、生产条件差、不利于经济发展的农村居民点等方面的宅基地片区改造。

  (2)宅基地置换开发。根据娄底市现行土地利用总体规划和城市总体规划,以农村宅基地确权发证为基础,鼓励城中村的村民放弃宅基地,并按一定标准对其进行补偿,可选择房屋置换、货币置换。即农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价,以获取货币或新建的房屋。通过宅基地置换,使更多土地腾出来进行开发建设。通过宅基地置换开发以促进农村居住由凌乱分散向集中有序、村庄布局由自然形态向规划形态、土地利用由平面粗放向立体集约转变,并加快城乡一体化。

  (3)农村房屋抵押。以农村产权确权发证为基础,选取一定范围,局部试点开展农村产权抵押融资。村民在保证设定抵押的房屋(宅基地须先变更为非住宅类集体建设用地)依法偿债后有适当居住场所,并保证不再申请新的宅基地的条件下,征得所在农村集体经济组织同意后,以农村房屋所有权(集体建设用地使用权)作为抵押担保向金融机构申请贷款。抵押(借贷)当事人按照农村房屋(集体建设用地)市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同后,共同持有效材料到所在地土地、房屋登记机构办理抵押登记手续,金融机构据此发放贷款。

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