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依法用地管地 保障土地权益

土地储备过程中对公物权的侵害方式及成因分析

发布时间:2015-06-24 08:42文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  一、土地储备过程中对公物权的侵害方式 

  在高速发展的经济发达地区,土地作为最核心的稀缺资源急剧增值,成为各方利益博弈的焦点。在土地总量有限、供需失衡、合法有序的土地供应难以满足城市发展的土地需求的情况下,对土地尤其是储备土地的物权侵害现象自然的发生了,主要的侵害方式包括以下几个方面。

  (一)取得过程中对公物权的侵害

  根据储备土地取得过程中是否有政府强制力的参与,可分为储备土地的强制取得和非强制取得两种方式。非强制取得方式下,政府与原土地权利人均为平等的民事主体,政府是否可以取得土地取决于双方的平等协商。根据私权自治原则,土地权利人在协商条件不满足情况下有充足的理由拒绝政府获得土地的要求,政府也不能行使其强制力措施,因此也不存在对公物权的损害。强制取得方式下,公共利益是强制力合法存在的前提,为实现公共利益可以对个人利益进行一定的限制[3],这也是储备土地强制取得的法律依据。在公共利益明确、补偿机制完善的情况下出于恶意的对抗公共利益的实现,可以视为是储备土地取得过程中对公物权的一种损害。

  (二)储备过程中对公物权的侵害

  1、储备土地违法占用

  政府取得储备土地之后,由储备土地管理机构进行统一管理,土地使用者若有意使用土地,需要通过法定的土地出让程序获得土地使用权。在土地需求远大于土地供给的经济发达地区,当合法的土地供给无法满足巨大的土地需求时,一部分土地需求必然诉诸于合法外的土地占用,即在没有任何审批手续的情况下违法违规使用储备土地。由于违法占用的土地游离于管理及监管体系之外,一方面不利于土地的集约高效利用,造成公有资产的流失;另一方面导致正常的土地使用无法落地,阻碍城市规划的实施,同时也存在巨大的安全隐患。

  2、破坏储备土地

  破坏储备土地,是指因人为的原因,造成储备土地的可利用性完全或部分丧失的现象和过程。具体的破坏行为,包括了各类工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成的破坏,因砖瓦窑、水利建设取土等造成的废弃坑、塘、洼地而形成的破坏,以及工业污染物排放、建筑生活垃圾堆放、有毒物质泄露等造成破坏等。储备土地的破坏行为往往会造成难以逆转的后果,使储备土地短期内无法利用,是比违法占用危害性更大的一种侵害行为。

   3、储备土地短期或临时利用中的侵害行为

  储备土地在库管理时,一般规定可以进行短期或临时利用,以满足社会短期土地利用需求。储备土地短期或临时使用人在合法的取得储备土地使用权后,可能会存在不按批准用途使用储备土地、超批准范围使用储备土地、临时或短期使用期结束后拒不交还储备土地等侵害行为,这些行为严重影响了城市规划的有效实施,造成了土地的低效利用和公有资产的流失。

  二、土地储备过程中对公物权的侵害成因分析

  (一)法律层面

  1、公共利益内涵界定及认定程序模糊

  公共利益是公法的核心,也是掌握在公权力执行者手中对私权进行限制的一把利剑,正确界定公共利益是把握公权与私权界限的关键。只有在法律中清晰的界定公共利益,才能识别何为对抗公共利益,也才能使行政或法律强制措施的实施有法可依。目前我国现行的法律、法规尚未对何为公共利益做出明确的规定,多为一个简略的概括式说法,难以较好的指导实际中的认定工作。2011年出台的《国有土地上房屋征收和补偿条例》中,第八条款对征收房屋的情形以列举法进行了描述,是对公共利益范围界定的有益尝试,但其列举的几种情形远不足以概括现实中对公共利益界定的需求,“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”这一概括性条款,使得具体执行时仍有较大的自由裁量空间。此外,除在法律上对公共利益进行界定外,要在实践中保证公共利益的落实,还需对公共利益的界定程序及规则进行设定,当对公共利益的判断不能直接达成一致意见时,可以通过程序规则对公共利益进行认定,以程序公正实现实体公正。目前法律法规中对公共利益的界定模糊以及认定程序、认定主体等规则的缺失,让因公共利益进行土地储备时,恶意的阻碍储备土地获取的行为因没有法律依据实施强制措施而存在生存的土壤。

  2、侵害行为的处罚力度不足

  我国《刑法》、《土地管理法》等法律法规中均对土地违法行为的处罚进行了规定。《土地管理法》第74条、第76条及第80条分别对破坏土地、非法占用土地及使用期满拒不交还土地等行为的法律责任进行了规定,适用于储备土地中对公物权侵害行为。对于上述几种违法用地的处罚方式,《土地管理法》中规定的处罚方式包括责令改正或治理、责令退还非法占用的土地、限期拆除新建建筑物和其他设施、没收新建建筑物和其他设施及罚款。由于《刑法》中对破坏土地、非法占用土地(非耕地)及拒不交还土地的违法行为没有规定,因此上述违法行为罪不入邢,违法者往往仅需付出经济代价,法律震慑力严重不足。以罚款为例,《土地管理法实施条例》第42条规定,非法占地的罚款额仅为每平方米30元以下,这在经济发达地区与非法占地所能获取的非法收益相比杯水车薪,违法者甚至希望通过接受罚款而将违法行为“合法化”。而对违法占地所建建筑和其他设施的拆除、没收等强制执行措施,则须申请法院执行,为保障当事人诉讼和复议的权利,从立案到最终执行常需要较长时间,违法成本早已收回,客观上也导致了不断有人以身试法。因此,法律法规对储备土地公物权侵害行为的处罚力度不足使得侵害行为的成本较低,导致侵害行为不断发生。

  (二)管理层面

  对储备土地公物权侵害行为的制止及处理需要具有行政执法权,而由于机构设置的原因行政执法权与储备土地的管理权往往分处不同部门。我国储备土地的管理机构一般为土地储备中心,而对各种土地违法行为进行查处的机构为规划土地监察机构。管理权与行政执法权的分离,一方面使得管理机构在发现储备土地侵权行为时无法有效的震慑而进行制止,另一方面在跨部门的案件移交工作则受制于部门之间的合作效率,往往错过最佳执法期,造成较低的行政执法效率。

  (三)机制层面

  传统的对于储备土地物权侵害行为的治理,侧重于“堵”的手段大于“疏”的手段,管理多集中于对侵权行为的预防和查处,使得个别合理的用地需求找不到出口,只能诉诸于违法违规占用。我国一些城市,如深圳市,在储备土地短期利用上进行了有益的尝试,如在上位法规定的土地临时利用的基础上,又开创了储备土地短期利用制度[5],一定程度上疏导了部分合理用地需求。但无论是短期还是临时利用,均对土地用途、用地时限等进行了诸多限制,有些限制措施已经明显与社会经济的发展不相适应。有效疏导机制的缺位,造成难以从根本上杜绝某些侵害行为的发生。

  总之,储备土地在取得的过程中有强制性的一面,需要我们对限制公权,保护私权给予关注,而对储备过程中公物权的侵害,也需要我们对公物权的保护进行研究,此即为公私权平衡的视角。土地储备制度自产生之日起,逐渐成为土地管理中的一个重要环节,任何土地在出让之前,原则上均应经过土地储备,即所谓的“一个池子蓄水,一个龙头放水”,因此对储备土地公物权的侵害,其影响范围及影响程度是巨大的。目前宏观法律层面、日常管理层面及工作机制层面存在的不足是导致土地储备过程中公物权侵害发生的主要原因。未来需要结合储备土地管理工作,在具体的制度设计、政策制定等方向作进一步的深入研究和探讨。

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