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严守耕地红线 保障粮食安全

耕地抛荒的原因及治理对策研究述评

发布时间:2015-06-23 14:46文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 福建农林大学 杨国永 许文兴 打印

 
    一、耕地抛荒的原因研究

  (一)农业劳动力损失 

  国外学者对欧洲、地中海国家,以及日本研究表明,农村劳动力向城市转移或农业劳动力损失是耕地抛荒直接而重要的原因。这一结论也获得国内许多实证研究结果的支持 。田玉军、李秀彬等(2010)研究发现:“劳动力从农业析出会导致部分耕地撂荒,且农户撂荒耕地的意愿随外出劳动力数量、时间和收入的增加而上升”;而且呈现:“外出农户越多, 抛荒面积越大”的规律。而劳动力外出还造成农业劳动力整体素质的降低。朱启臻、杨汇泉(2011)基于10省市调研资料,验证了目前农业生产主体是留守妇女和老人的判断,并发现他们经营农业已显得力不从心,导致的直接后果就是农业产业结构调整难以实现、粗放经营、复种指数下降以至于抛荒。

  (二)部分耕地条件不良

  部分学者调查发现,耕作层浅薄、保水保肥性差;旱涝灾害频仍;野生动物破坏严重;或地处偏远,耕种条件不良的耕地,在家庭青壮年劳动力转移或投工不足的情况下,往往容易被抛荒 

  (三)农业比较收益低

  长期以来,农产品价格持续偏低,而农资成本却不断上涨。相较之下,农业比较收益是低下的,其中种植业更不如非农产业收入高 ;而且收益相对消费水平还是太低,甚至难以维持全家生活。此外,农业还面临着自然风险和市场风险的双重威胁 ,种地的机会成本很高,从而严重影响农户种地的积极性,转而弃农务工。由此,农业比较收益较低也往往被认为是耕地抛荒的最关键原因。

  (四)土地制度安排缺陷

  我国《土地承包法》明确规定,农民的耕地承包期限为30年。党的十七届三中全会又作出了农村土地承包经营权长期不变的承诺。邢成举(2011)认为,正是这样的制度安排与承诺,很容易被部分农民理解为“永久不变”,甚或是“私有化”的暗示。农民的土地主体权利意识因此明显增强,“种与不种是自己的事情,反正也没人能把我的地怎么着”。由此,抛荒就成为农民很随意的选择。与此同时,邢成举(2011)还指出,现行土地制度和承包政策,使得原本由村集体掌握,可约束农户耕种行为的土地调整权力被弱化了;监督和指导农户合理利用耕地的职能也被淡化了,基层组织除了劝说农民耕种外,没有其他更多有效办法阻止农民抛荒耕地。

  (五)土地流转困难

   多年来,土地流转被视为解决因人口流动导致的弃田抛荒的有益措施。然而,从各地实践看,效果并不理想。特别是在耕地流转市场缺失背景下,耕地不能顺利流转给他人使用,进一步加剧抛荒的发生 。至于土地流转缘何存在困难,可从部分学者的研究结论中获得认识——既有农户因担心流转丧失土地承包权或征地补偿权不敢流转 [38],也有农户因流转不流转对其影响不大而不想流转,更有农户因体制机制不畅想转而不能转的 

  (六)农户行为影响

  诚然,各地耕地抛荒的发生难免受到劳动力、耕地地块和种植条件等方面因素的影响。但是,对于不同类型农户而言,各种因素对其抛荒行为的影响程度还是有所差异的。就此,少数学者基于农户层面开展了抛荒行为影响因素研究。其中,张佰林、杨庆媛(2011)采用Logistic回归分析获知,劳动力少、年龄偏大是“纯农户”抛荒的主要原因;而土地经济收益低则是影响“兼业农户”抛荒的主要因素。此外,李赞红、阎建忠(2014)运用多元线性回归模型分析发现,影响“基本型农户”抛荒面积的主要因素是户主外出经历、房屋离集镇距离和耕作半径;影响“自然资产型农户”的主要因素有耕地收益、地块平均距离、户主外出经历和农业劳动力比重;影响 “人力资产型农户”的则是家庭人口、非农收入、耕地转出面积和耕作半径。总体而言,类似基于农户层面的抛荒行为影响因素的定量分析并不多,仅有的少数研究成果中,因农户分类标准不一,影响因素的指标选取各异,加之实证分析的地域与对象差别比较大,所获得研究结论还没能获得一致认可。

  二、耕地抛荒治理对策研究

  (一)推进耕地流转 

  从目前的研究成果看,推进耕地流转被普遍认为是一种重要而有效的治理抛荒的对策,而且能够促进适度规模经营,适应现代农业发展要求。学者总结了各地创造的流转经验,如倡导种田能手自发地捡拾其他农户土地进行耕作;或由政府成立耕地流转中介机构,有序推进农地流转;对连续2年抛荒的耕地, 由原发包方收回,引入竞争机制,竞拍耕地经营权构建股份合作农场制度,农户以土地作价入股,交由专业户经营; 由集体收回条件差的抛荒耕地,统一改造林地等 ;在确保农民承包权的前提下,强制将抛荒耕地交由托管机构经营管理;设计耕票制度,允许农民的超法定复种指数进入耕票市场交易获益,从而提高提升复种指数积极性;同时,借鉴资源空置税制,开征抛荒耕地空置税,以警戒抛荒农户,促进耕地流转

  此外,为推进耕地顺畅流转,部分学者还提出要培育新“中农”,以应对老龄化背景下的耕地抛荒,同时要改革和完善社会保障制度与户籍制度 ,完善农地退出机制 ,提高农民自身素质,推进农业人口非农化进程。

 (二)转变支农方式

  当前,我国种粮补贴是直接支付给初始耕地承包者的,抛荒农户照样可以领取补贴,不仅没有发挥期望的激励效果甚至有学者认为如此补贴有“奖懒罚勤”之嫌,在某种程度上加剧抛荒的产生。针对这种情况,学界提出要调整补贴政策,包括改变补贴给耕地“原始承包人”的做法,转而补给真正的种粮户;将粮食补贴直接核算到收割成品的粮食数量上;适当提高对种粮大户的补贴标准;将补贴额度向早稻和双季晚稻倾斜;对种植达到一定规模的农户实行以奖代补,并根据产量区别奖励 。此外,还有学者基于定量分析验证了补贴对抛荒没有显著影响 ,继而提出应转变政府支农资金投入方式,即变直接补贴为农业资本性投入,让农业生产者从生产条件的改善中获取长远利益,间接调动其生产积极性,从而更为有效地防范和减少耕地抛荒发生。

 (三)改善生产条件

  而对于农业生产条件的改善,重建农田水利等农业基础设施被普遍认为是当务之急,也是减少抛荒的有力措施 。同时,有学者提出应该开展土地整理,归并零散地块,建设机耕道路;推广小型农业机械和现代农业技术,尤其劳动力节约型技术;加强社会化农业生产服务体系建设,减轻妇女和老年人种田的劳动压力,以应对青壮年劳动力短缺,农业生产女性化和老龄化所造成的耕地抛荒。此外,针对个别地区野生动物破坏农业生产的情况,史铁丑、李秀彬(2013)提出可以适当捕杀,同时也要防范生态改善造成野生动物数量失控。

 (四)提高农业收益

  黄建强、李录堂(2009)认为,决定山区农田抛荒的主要因素是种粮收益。因此,在劳动力不变情况下,增加农民收益主要靠降低种粮成本和提高粮价。其中,提高粮食单价对于保证种粮收益最为直接有效。就此,庾利平(2008)提出应大幅度提高国家粮食收购价格,保证粮农有社会中等以上收入。同时,要调整农业产业结构,以提高农业效益, 调动农民生产积极性,减少耕地抛荒;而对于已被抛荒的耕地,应进行科学论证,因地制宜发展特色农业。

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