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严守耕地红线 保障粮食安全

创设耕地保护权大有必要

发布时间:2015-06-23 14:27文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 西北农林科技大学经济管理学院 赵凯 打印

  

  粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。我国的粮食安全在世界经济竞争中是一场输不起的战争。要实现粮食安全,保护耕地是其必要条件。一般认为,耕地保护的主要目标是为了防止耕地过度减少,保证国家的粮食安全]。目前,中国耕地保护制度主要有土地利用规划制度、耕地总量动态平衡、土地用途管制制度、农地转用审批制度、开发复垦整理制度、占用耕地补偿制度、农用地管理和鼓励农民种粮食等有关政策。这些耕地保护制度虽然在一定程度上取得了抑制耕地减少的成效,但是远没达到预期的目标,耕地保护形势仍然非常严峻,耕地保护效果并不乐观,耕地保护绩效不显著。1985-2008年,全国耕地面积共减少了346.4×104hm2,年均减少15.1×104hm2。采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家却是世界上农地最容易被征用的国家,显示出中国土地行政管理的尴尬。

  《土地管理法》第三条规定,“各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”第九条规定,“使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。”由此可见,现有法律更多赋予了各级政府、使用土地的单位和个人进行保护土地的义务,而并未强调实行土地保护的收益问题。当前,我国耕地保护更多的强调运用行政手段和法律手段,片面强调耕地保护主体的保护义务,忽视了耕地保护的生态效益和社会效益,使得耕地保护所产生的正外部性未得到有效补偿,忽视了耕地保护主体的利益保护,最终导致耕地保护主体的责任远大于权利,付出远高于收益。利益的严重失衡使之很难产生农户产生耕地保护的内在的持续的动力。实施最严格的耕地保护制度,关键在于形成完善的耕地保护利益补偿模式及其机制,强化耕地保护行为主体的经济激励与责任约束,有效提高农民保护耕地的积极性。耕地保护的经济补偿机制是建立耕地保护长效机制的核心。实施耕地保护补偿机制的本质是真正激励所有者、使用者和管理者去保护耕地,增加耕地保护的微观动力和积极性。杨惠等认为,有必要在农地管制中引入激励相容的理念,在禁止规范之外建构一套合理可行的激励机制,透过法律创设农地外部效益财产权,并对此财产权及农地使用权给予明确的界定与保障,由政府代理社会大众进行必要的补偿或财产权交易,以真正达成农地保护的目的。因此,要提升耕地保护者从事耕地保护的积极性,大有必要创设耕地保护权强化其产权建设,明晰权能职责。

  一、创设耕地保护权是完善耕地保护制度的客观要求

  现行的耕地保护制度理应成为为纠正市场失灵而采取的实现土地资源优化配置的主要途径,但当前这种主要通过保护指标和监督惩罚等措施来管理耕地,无法形成对耕地保护主体进行有效激励,造成耕地保护效果并不乐观,耕地保护绩效不显著[4]的结局。具体表现在:耕地的净化环境、维持农田生态系统等功能所体现的生态价值和稳定就业和物价、实现粮食安全、体现农户社会保障等功能所表现的社会价值难以在耕地保护主体和他人进行土地产品和权属市场交易的价格中得到体现,导致这部分价值外溢;同时,实行耕地保护,维持耕地农业用途时,保护主体丧失了将耕地转为其他用途后能获得更高收益的机会成本。耕地保护主体以放弃较高收益为代价,为其他社会成员提供生态、社会价值的正外部性,耕地价值由全民共享,但由此产生的机会成本却由耕地保护主体承担,这种不公平打击了耕地保护主体的积极性。通过设定耕地保护权,赋予耕地保护实施者相应的权利,实现其收益权的合作性和合理性,有利于完善我国耕地保护制度,以便更好的为实现耕地保护目标服务。

  二、创设耕地保护权是完善耕地产权体系的客观要求

  从耕地保护的产权视角来看,现行耕地产权存在的问题主要有产权结构不完善和产权内容缺位两大方面。耕地作为公共资源,具有很强的正外部性(全社会都能从耕地保护中获益),但目前的产权制度却使耕地保护主体承担了更多的保护责任,显然也是有失公平的。耕地保护中不同利益主体的行为趋向及利益诉求偏向私人决策最优,没有任何私人主体愿意主动承担保护责任,带来市场失灵和政策失灵,耕地生态产品供给存在明显不足。从我国目前的情况看,耕地保护产权并没有对耕地保护产权进行界定,而是通过管制等手段来进行纠正。虽然这些制度在保护耕地方面是必要的和不可或缺的,但是在信息的获取和监督成本较高的情况下,这些制度所取得的效果并不理想。只有明晰和完善耕地保护权,赋予耕地保护主体相应的权利,才能从根本上调动耕地保护实施者的积极性,切实达到耕地保护的目的。

  三、创设耕地保护权是落实和实施现行耕地保护政策的客观要求

  党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出,“要划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。十八届三中全会《决定》进一步提出,让“市场在资源配置中起决定性作用”。要实现耕地保护,更多的要让市场解决,而不能单纯的依赖政府的保护指标和监督惩罚等措施。因此,应该设定耕地保护权,通过耕地保护权的市场交易,重新调整耕地价值分配,维护耕地保护者的合法权利,使其应得的利益至少不受损害,通过耕地保护正外部性的内部化,实现耕地保护者应得的经济补偿,从而才能切实建立起我国耕地保护利益补偿机制。 

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