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深化土地制度改革

我国土地利用管制制度的完善

发布时间:2014-06-23 15:01文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 西北政法大学行政法学院 彭涛 打印

  

    一、建立系统性的土地利用管制法律制度

  以土地管理法为中心,规定完善的土地利用管制法律制度。首先在土地管理法中重新定义土地利用权利,将在土地上活动而产生利益的行为都规定为土地利用权利的表现,而不是以物权法定的限定而将在土地上的权利限定为有限的几种。其次,以土地管理为中心制定并完善城市土地、农村土地的规划、许可、流转等等一系列的土地利用管制手段。最后,规定严格的土地利用管制程序,以程序限制管制手段在实施中的软弱现象。

  二、完善管制制度

  (一)提高土地利用规划的精细性及刚性

  土地利用规划必需精细,如我国台湾地区《都市计划法》第三章土地使用分区管制规定,都市计划内土地应划定住宅、商业、工业……等十一种区,各使用分区项下又共可细分为十五种类别,例工业区分为工二、工三,然同一项下其用途无所不同,只是容积率不一样而已。而大陆地区的《城乡规划法》只是在第17条原则性的规定了“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。”至于土地如何分区,分为那几类功能区并没有明确规定。因此在立法层面上土地利用规划就可以精细化,进而在立法精细化的基础上推进总体规划与控制性详细规划的精细化。

  土地利用管制规划的刚性提高,可以对土地发展权的形成有促进作用。规划以及土地利用总量控制,对土地的将来利用权利有决定性影响。规划及控制总量确定之后,土地的将来利用的稀缺性就确定。这样对于土地的将来利用,即土地发展权的管制补偿,就可以通过土地发展权的市场化交易而实现。

  (二)建立管制性征收制度以保护农民权益

  管制性征收可以让农民参与到土地增值的收益分配中来。传统的征收将农民的土地征收的当时农民可以得到一次性的补偿,但是该补偿只是针对土地征收当时即用途还是农用地的时候的收益。而农地被征收之后,土地用途转化为工业用地之后,土地的收益增加部分农民是享受不到的。建立管制性征收制度之后,土地所有本身不发生变化,只是在土地利用的管制方面发生变化,从而使得农民也能够享受到土地用途管制的收益。

  (三)引入开发时间管制

  借鉴美国引入土地利用时间管制。美国最早认识到土地利用的时间与空间一样重要,因此对于土地利用时间也需要实施管制,即开发时段管制。从经济学来说,土地所有者对土地开发的时间的决定与其对土地开发结果的信息使用方式有关,与在土地开发之后获得的收入有关。因此美国土地利用管制中并不完全充许土地所有者自由的决定土地开发时间。开发时段管制主要在于解决一些地方开发的情况与公共设施的发展不配套,从而导致居民的生活水平没有与经济的发展同时上升。因而实施开发时段管制之后,某一地块的开发速度与时间在某种程序上取决于该地块上公共设施的建设与完善程度。

  对应措施应当是,在我国现有制度框架内增加制度供给,从而解决制度贫瘠所造成的土地利用效率低下问题。

  三、增加管制工具的供给

  在增加土地利用管制工具方面,发达国家作的比较到位。如为了实现土地利用管制目标,德国土地管理的手段还有土地买卖以及土地调整。土地买卖分为两种情况:第一,政府可以购买土地并在建设好公共基础设施之后再次将土地卖给私人,在这个过程中政府可以重新调整建筑以及设定利用这些建筑的义务。当然,这些动作过程必需建立在私人自愿基础之上。第二,政府确定要开发某一私人土地,在此情况之下,无论私人是否同意,政府都强制购买其土地。土地调整的基本思路是将土地所有者的土地进行交换而不征收,这样可以比较顺利的实现政府的土地利用管制政策目标。土地调整的主要方法是由政府出面将所有土地所有者土地中公共设施所需要的土地,如道路、公共绿地、广场等等调整在一起,其余的建设用地集中并重新分配于先前的土地所有者,这些土地所有者可以自由的在其调整后的土地上,建筑房屋或者将土地出售。在政府与私人之间划分农业用地与建设用地,这是一种双赢的土地利用管制策略。土地调整政策具有高效与公平性,因此在许多国家及地区都被采用,如瑞士、日本、韩国以及我国台湾地区。

  因此有许多新的管制工具都可以引入到土地利用管制中,从而提高管制的效率与效益。结合我国的土地利用管制现状,我们认为至少有以下的管制手段可以引进到土地利用管制制度中。

  第一,人口控制。土地利用的主体是人,当对人进行管控的时候,就间接的控制了土地利用活动。第二,替代支付。要求开发商在取得地产开发许可的时候,支付一定的费用,由政府统一增加对社区的投入。我国目前几乎只有在地下防空洞的建设中有此类规定,实际上该规定可以扩展到城市建设的其它领域。第三,行政合同。通过行政机关与被管制一方签订合同的方式约定对土地利用的一些限制。第四,综合管制。类似于德国那样充许土地综合利用,商业区、工业区、住宅区等等混合在一起。第五,特许制度。即通过许可充许在常规分区中不充许的土地利用活动进行有限定的活动,如城区不充许摆摊,但是经过特许之后可以在一些特定区域的特定时间摆摊。第六,区域间优惠。按照土地利用管制目的对不同区域的相同土地利用活动给予不同的优惠,以促进特定的土地利用活动在特定的区域优先发展。第七,绝对控制。管制的最严格方式就是行政机关对被管制地块的绝对控制,在我国通常是以征收的方式实现政府对土地利用的绝对控制的。但是在德国还有不同方式的绝对控制,即土地买卖及土地调整。

  四、管制与放松管制相结合

  土地利用在物理上受制于土地的利用面积是无法持续扩大,因此在可持续发展的前提之下,土地利用中对土地的节约利用就成为了政策的一个核心目标。德国提出了“Target-30-ha”目标,即在德国的因为人类居住及交通等等对土地利用面积的增加将于2020年控制在“每天30公倾”以内。该目标管理在德国引起了不少争议,有学者怀疑该目标能否实现。为了实现该目标,在德国学术界还引发了对于地方政府在规划中的自主程度的争议,有些学者认为应当限制地方政府在土地利用管制中的权限,而有些学者对此持反对意见。最终比较一致的意见是加强地方政府执行规划的力量,以此来达成目标实现,因为在目标控制中地方政府是关键。

  政府为了实现土地利用管制中的目标控制,必然需要强化管制手段。而严格的管制最终就是政府对土地利用的完全控制,即土地征收。但是对所有的土地利用活动进行管制势必增加政府的行政成本,而且也难于完成管制所有土地利用活动的任务。因而,为了减少政府管制的成本,对一定程度内的土地利用,可能不实施管制。如法国土地利用管制中的交换机制,即管制土地利用权利者的大部分土地,保留一小部分地块不管制,从而换取土地利用权利放弃补偿。

  就我国的制度情况来看,最佳的方式是进行制度创新。引入管制性征收制度,即政府采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失,从而认为该管制转化为征收,对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。

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