设为首页|收藏|联系我们
当前位置:首页 > 6.25土地日 > 网上论坛 > 第二十四个全国“土地日” > 加强农村土地管理
 
加强农村土地管理

实施耕地多功能管理 保障区域可持续发展

发布时间:2014-06-23 15:25文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

    实施耕地多功能管理 保障区域可持续发展

  广州大学 宋小青、吴志峰

  当前耕地保护形势

  我国耕地保护从数量保护开始,经历了数量与质量保护并重的阶段,当前已迈向兼顾生产能力与生态保护的新时期。然而,耕地冲突并未缓解,相反在近十年愈演愈烈。究其根源在于,最严格的耕地保护制度实质上是以控制耕地非农化为逻辑主线。

  试问,耕地因何而形成?最根本的无非两点。一是源自水、土、气、生的区域地理耦合,二是源自生存需求的土地开垦。那么,以控制耕地非农化为纲,势必忽视区域差异与城乡居民需求发展的阶段性。

  现实选择在于,将人的需求与区域发展有机结合起来,创新耕地保护模式。对此,欧洲国家,美国、加拿大等北美洲国家,以及日本、韩国等东亚国家的农地保护可以为我们提供经验借鉴。这些国家普遍实施了农地多功能管理模式。这一模式代表着农地保护发展的先进方向。理由有三:其一,农地多功能管理强调政策向城乡居民多元需求回归,显化农地的景观、生态等非生产功能的价值;其二,农地多功能管理强调农地多功能价值向农地经营者回归,激发其参与农地多功能管理的积极性;其三,农地多功能管理强调从区域实际出发,将土地规划、土地整治、环境规制、市场调控与农业技术相结合,构建规模化经营的多功能农地。

  与以上国家相比,我国耕地保护的单功能管理模式色彩浓重。突出地表现在:其一,政策制定以鼓励生产功能至上为导向,忽视城乡居民对景观、生态等非生产功能的需求;其二,耕地多功能价值显化机制以及向农民的价值回归机制缺失,农民参与耕地保护的动力不足;其三,以控制耕地非农化为核心,政策实施实行全国“一刀切”,忽视耕地保护、土地规划、土地整治与环境保护、市场调控、农业技术应用的联动。

  在认清以上形势之后,有必要首先辨析耕地与人的需求和区域发展的关系,再谈一谈耕地多功能管理的意义和要点。

  耕地是保障区域可持续发展的关键资源环境要素

  耕地是可变性最强的土地利用类型,因而对区域发展而言,是多用性最强的载体资源。我国耕地资源的总体状况及改革开放以来的耕地变化态势,使耕地成为保障区域可持续发展的关键资源环境要素。

  耕地是保障食物安全及解决“三农”问题的关键资源。尽管贸易可以解决区域食物供给问题,但保有充足、健康的耕地资源是保障食物安全的关键。转型期间,城镇化正加快推进,社会保障体系还不完善,农村劳动力转移的风险仍然较大,“三农”问题的解决对耕地的社会保障功能与经济收入功能依赖较大。

  耕地是保障区域建设发展的载体资源。耕地往往是建设发展尤其是居民点及工矿建设的主要来源。1999~2008年,全国新增建设用地占用耕地210.11万公顷。其中,东部、中部、西部地区分别为118.12万公顷、54.09万公顷、37.90万公顷。当前,非土地要素对土地投入的替代能力仍然较低,加之宜建空间狭小及其与耕地分布高度重合,未来一段时期耕地仍然是建设空间拓展的主要对象。而且可以预计,中西部地区快速城镇化将占用大量耕地。

  耕地是保障区域生态安全及改善人居环境的基础要素。过去一段时间,为缓解食物及居住用地需求压力,大量自然空间被显著改变,区域生态安全及人居环境受到威胁。耕地以自然生态系统为基础,具有维持生物多样性、调节气候及大气成分、调节水文、生态隔离等功能,对维护生态脆弱地区、城镇密集区、主要交通沿线等区域生态安全具有重要作用。同时,耕地也是重要的文化景观,不仅提供耕作风景,还能传承农业文化与乡村风土人情,是实现人与自然和谐发展、改善人居社会及文化环境的基础要素。

  耕地多功能管理是实现区域可持续发展的战略选择

  耕地多功能实质上有两层含义。一是耕地利用活动产生多元产出或效应,具有实证性,例如粮食生产功能、生态调节功能;二是人类根据需求或价值观赋予耕地多种作用,具有规范性,例如生态隔离功能、文化传承功能。耕地多功能管理并不局限于对耕地资源本身进行管理,更注重对耕地多元功能的系统管理。也就是说,耕地多功能管理更加关注如何从人的需求出发,协调、管理耕地利用活动,无疑是实现区域可持续发展的战略选择。

  耕地多功能管理有利于节约耕地资源。节约耕地资源的关键在于减少耕地占用、遏止弃耕。建设占用与生态恢复占用是耕地占用的主要类型。耕地多功能价值显化是耕地多功能管理的前提。前者必然导致耕地用途转换成本上升,从而遏制建设扩张对耕地的无序占用。耕地多功能管理注重保护并发挥耕地生态功能。这就意味着,耕地也是生态空间的重要组成部分。那么,生态恢复并不一定要占用耕地来发展林草地等自然生态空间。这就使减少生态恢复占用耕地成为可能。弃耕的根本原因在于农业比较利益低下。重视耕地多功能价值向农民回归是决定耕地多功能管理成败的关键。这种价值回归能切实促进农民增收,提高农业比较利益,从而遏止弃耕。

  耕地多功能管理有利于转变生产方式。农地规模经营与发展有机农业是欧洲国家,美国、加拿大等北美洲国家,以及日本、韩国等东亚国家农地多功能管理的共同策略。耕地规模经营不仅可以提升耕地利用的规模效益与竞争优势,而且可以优化耕地空间布局,促进生产方式转变。据统计,1947~2010 年,日本都府县经营面积≤0.5公顷的农户减少了85.81%,而经营面积≥2公顷的农户增加了31.75%;北海道经营面积≤1公顷的农户减少了93.68%,而经营面积≥10公顷的农户增加了136.36%。1979~2010 年,法国经营面积<20公顷的农场减少了72.43%,而≥200公顷的农场增加了274.55%。1990~2007年,德国经营面积<5 公顷的农场减少了61.77%,而≥50公顷的农场增加了51.53%。1981~2007 年,瑞典经营面积2.1~5.1公顷的农场减少了70.73%,而>100公顷的农场增加了9.45%。1974~2007 年,美国0.40~72.44公顷的农场减少了13.40%,而≥404.70公顷的农场增加了13.55%。有机农场是城乡居民消费需求升级的产物,也是推进环境友好型土地利用、提升农业综合效益的载体。2005~2010 年,日本有机农业用地面积增加了17.18%。2000~2010 年,法国、德国、瑞典分别增加了128.54%、81.44%、151.79%。2000~2008 年,美国有机农业用地面积增加了171.16%,其中,有机耕地面积增加了287.77%。

  耕地多功能管理有利于增进社会福利。耕地利用冲突是耕地保护面临的重大困境。例如,农业生产导致的耕地退化甚至污染与环境保护、生态保护、食品安全保障的冲突,耕地资源配置过程中农民之间及其与农民集体、地方政府之间的冲突……耕地利用冲突的产生主要有三大原因。一是耕地资源配置不当,二是耕地利用外部性问题得不到解决,三是耕地价值或耕地利用收益分配失衡。耕地多功能管理旨在通过优化耕地多功能配置,引导耕地利用合理竞争,协调耕地利用冲突。那么,冲突的解决必然提升耕地对利益相关方的效用,从而增进社会福利。

  实施耕地多功能管理的要点

  实施耕地多功能管理意味着转变当前耕地保护模式。从欧洲国家,美国、加拿大等北美洲国家,以及日本、韩国等东亚国家经验来看,需要将规划配置、生产技术改进、市场调控、政策协同等纳入耕地多功能管理的统一框架下统筹考虑,切实加强多方联动。但最关键的,我认为,应当解决好以下四类问题:

  耕地多功能配置问题。耕地多功能配置应当着重解决空间上和农户间的多功能配置问题。耕地多功能的空间组织大致包括两种形态。一是功能相对单一但功能各异、彼此分离的耕地地块在空间上嵌套组合;二是多功能耕地地块的空间融合。在第一种形态中地块本身的多功能并未实现,而且地块大多归属不同的农户,地块之间的生态联系、经济与社会要素的交往较弱。在第二种形态中,地块本身不仅实现了多功能利用,而且地块大多归属同一农户或农场,地块之间具有充分的生态联系、经济与社会要素的交往。显然,耕地多功能配置应当以第二种形态为目标。这就首先要求,第一,做好耕地多功能规划。按照城乡居民需求,设计耕地多功能体系,建设多功能耕地地块。划定耕地主导功能类型区片,同一区片的地块原则上由同一农场或农户经营。区片之间的主导功能避免竞争性,强调互补性。第二,做好土地整治工程。将地块之间的生态联系纳入土地整治生态工程设计体系,建设高标准多功能农田,促进多功能地块的空间融合。将土地流转、耕地规模经营纳入土地整治规划指标考核体系,促进生产要素在多功能地块间有序流动与共享。

  农业生产方式问题。转变农业生产方式是实现耕地多功能价值的必然要求。一是加强耕地利用的环境规制,严格限制低成本、高化学投入的传统温室、大棚等形式农业发展。二是大力发展有机农业,积极培育中、小、微型企业规模化经营的有机农场。三是要因地制宜地拓展以耕地为依托的产业业态,推进农业与休闲观光、乡村旅游等第三产业融合发展。四是推动生产要素有序流动,实行土地、农民、农场融合发展,鼓励农村土地股份化、农民身份职业化、农场经营企业化、农场生产多功能化。

  农民参与积极性问题。激发农民参与耕地多功能管理积极性的关键在于,建立稳定、可行的耕地多功能价值回归机制。第一,加强农场与餐桌、社区对接,对绿色、有机农产品实行价格支持。第二,逐步发展城乡统一的土地生态经济市场。借鉴美国生态系统服务市场、最优管理实践、综合害虫管理经验,以政府管控为主导,逐步将耕地的非生产功能例如水质净化、CO2调节、水文调节、生物多样性保护、耕作景观供给等作为生态信用,纳入市场交易范畴。积极培育以生态信用为交易对象,由开发商、公用事业者等购买者,农户、保护组织等销售者,以及第三方组织、经纪、融资方等市场服务机构组成的耕地多功能市场,逐步建立城乡统一的土地生态经济市场。第三,加大农民参与补贴力度。将耕地非生产功能的价值纳入现行强农惠农富农政策体系,建立并完善耕地多功能价值向农民的回归机制,加大对耕地直接经营者参与耕地多功能管理的补贴力度。

  政策保障问题。第一,夯实农场集体土地确权登记成果,赋予耕地切实明晰、可行的产权保障。第二,完善《城乡规划法》,将土地多功能规划纳入城乡规划体系,确立耕地多功能规划作为土地多功能规划的专项规划地位。第三,出台《土地整治法》,将土地多功能整治纳入土地整治范畴,明确多功能农田生态工程、推进农村集体土地流转等重大政策,赋予土地多功能整治的法律地位。第四,整合现行强农惠农富农政策资源,将农民参与耕地多功能管理的积极性问题作为中央1号文件创新“三农”政策的常态议题。第五,完善现行高标准基本农田建设体系,推进高标准基本农田建设向高价值多功能农田建设转变。

相关文档
 
通知公告
bet9官网导航
国土资源部中国科学技术协会国土资源科学技术奖励系统中国土地勘测规划网中国城市地价动态监测中国国土资源法律网中国土地市场网
中国土地网中国城市规划公司中国土地一级开发网中国土地利用规划网中国土地估价师协会中国地产投资网中国土地挂牌网

主办:中国土地公司 技术支撑和协办:国土资源部信息中心

Copyright:emoji:1999-2013 All Rights Reserved 版权所有,未经授权,禁止转载

备案序号:京ICP备05047686号  建议使用IE9.0以上浏览器或兼容浏览器,分辨率1024*768

XML 地图 | Sitemap 地图