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加强城镇土地管理

上海市土地再开发和城市更新的八条建议

发布时间:2014-06-24 09:08文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 吴冠岑 田伟利 牛星 打印

  土地历来是城市社会经济发展的重要资源和资产,关系到城市发展的持久性和竞争力。而上海市作为我国社会经济发展水平较高的特大型城市,建设用地占市域面积比例却已经接近45%,数量增长潜力非常有限。尽管长期以来上海市一直注重土地的节约和集约利用,也取得了一定的积极成效,但上海市城市人口的超大规模以及老龄化等结构性问题对住房建设、公共服务、基础设施以及公共交通服务能力需求依然很大,人多地少的矛盾将持续存在。有的中心城区还因产业结构调整,还留存有一部分工业用地性质的老厂房、老仓库等闲置土地,工商用地土地利用效率也还远低于东京、伦敦等国际大都市。因此,如何通过土地使用制度改革挖掘城市土地资源空间潜力,推进土地功能的更新和再开发已成为未来上海市城市发展和能级提升的必然要求。对上海市进一步完善城市功能,优化产业结构,促进文化传承,改善人居环境以及建设社会主义现代化国际大都市的目标也具有重要的理论和实践意义。

  一、上海市土地再开发和城市更新的对象和目标

  在欧美各国,土地再开发和城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造,随后从内城的衰败区扩展至对城市其他功能地区的改造,并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。主要是指对城市及其所在区域中既成地区不良环境的改造行动,不仅包括城市中心丑陋地区,还包括其它凡是不能令人满意的环境。早期国外文献对这类土地的称谓有空置土地、使用效率低下的土地、废弃的不动产、失落的空间等等。依据组织形式和开发内容的不同,对这类活动的称谓有城市更新、城市再开发、城市再利用、城市再生和城市复兴等多种。尽管欧美各国和台湾地区在更新历程和更新目的上有所不同,但基本都经历了从物质更新、转向注重社会经济文化的更新,从贫民窟清理走向了社区邻里更新,从物质更新走向了综合更新,从专项更新走向了综合更新。

  上海的目前处于经济快速增长的环境中,虽然没有其他国家和地区明显的内城衰退现象,但也存在旧城改造、二次开发、文化保护、和土地空间不足的问题。具体的更新对象可以包括:(1)城市的基础设施、公共服务设施亟需完善的区域;(2)环境恶劣或者存在重大安全隐患的区域;(3)现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求,影响城市规划实施的区域;(4)低效用地;(5)空置或废弃用地等特殊区域(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)。

  在土地再开发和城市更新的目标上,上海市已不能再走大规模拆除重建的道路,要超越现有的物质空间更新,建立更有效的城市更新治理模式和机制。上海市可以在已有信息技术和管理模式基础下通过政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、利益协调、公众参与的方式开展土地再开发和城市更新。其具体目标可以包括:(1)从经济发展方面提高城市活力、竞争力和吸引力,包括实现创新驱动发展和经济转型,改造传统产业和淘汰落后工业,优化土地利用结构和高效利用土地资源,吸引全球投资等;(2)从社会发展方面整体改善个人和社区的社会环境,增进公共利益,改进社会治理方式,包括提供就业机会,提供可支付住房和设施,改善社区建设,保护原有城市习俗和文化,修复历史建筑物,完善城市建设的政策机制等等;(3)从环境发展方面构建良好的城市生态系统,包含有机的改善建筑物理环境,保护自然资源,加强生态国土建设等。

 

  图1 土地再开发和城市更新目标与城市生命周期的关系图

  二、上海市土地再开发和城市更新的运行机制和政策建议

  (一)上海市土地再开发和城市更新的运行机制

  借鉴国外和台湾地区的实践经验,上海市未来一段时期土地再开发和城市更新可以是一项政府、第三方机构、原权利人和开发者、社区和居民等多主体共同参与的行动。同时,政府起引导,第三方起服务和辅导作用,开发商方面则根据原权利人需要来决定是否允许参与。

 

  图2城市土地空间资源再开发与城市更新运行机制图

  (二)上海市土地再开发和城市更新的政策建议

  1、探索一个有利于上海和长三角区域协调发展的土地再开发和城市更新单元划定体制

  上海市土地再开发和城市更新不能仅就一个城市来开展。可以在争取国家政策支持的基础上,根据长三角区域协调发展的实际需要,与相关土地所有者广泛协商、达成共识并签署协议,尝试打破行政区域界线,通过成立协议开发区的形式共同推进土地再开发和城市更新的开展。

  2、建立有效的土地再开发和城市更新的治理结构

  为了激发各种组织的活力,上海市一方面可以保留政府在单元划定、规划、方案审批、建设许可和监督、利益协调等方面职能的基础上,赋予公众在开发区和更新单元设立、规划建设等过程中的参与权利。将社区力量纳入城市土地再开发和城市更新的决策与实施,建立私权与政府公权相互协调和平衡的平台,既发挥政府部门的宏观调控作用,又加强社区居民的参与,重视社区和原土地权利人的真实需求,减少传统文化的流失。另一方面还可以加强第三方如半官方、研究机构或非营利组织在土地再开发和城市更新方面的咨询和协助作用。形成一个自上而下和自下而上推动相结合,第三方协助的多中心治理结构和运行机制。

  3、补充完善土地再开发和城市更新的法规体系

  为了完善上海市土地再开发和城市更新的顶层设计,上海市可以发挥后发优势,通过借鉴国外及台湾等地的经验,加快制定土地再开发和城市更新方面的管理条例和实施细则,减少行动的盲目性和投机性,抑制现有行动中的各种违法和短视行为。包括明确更新区域划定和协商制度、试点推进相关土地权利变换和利益共享的制度创新,增加政府、社会和个人的成本分担和协议共建机制,保障社区居民和原土地使用者的利益,规范开发商、市民和企业的开发和改造行为和融资方式,提供容积率转移和财税支持等激励制度。

  4、采取谨慎和差别化的土地再开发和城市更新方式

  为了兼顾土地再开发和城市更新各种地区和主体的需求,上海市应针对不同地区以及不同类型的区域特点,充分考虑原有城市空间和社会网络基础,对土地再开发和城市更新类型进行区分和分类,因地制宜,因势利导的从容积率、资金、税收等方面给予资助和鼓励。不仅在不同地区更新单元确立时采取差别对待的方式,还可以鼓励各主体通过不同途径对更新单元进行改造,但要保证社区邻里空间、历史遗产保护与土地再开发和城市更新的协调。

  5、制定全面综合的土地再开发和城市更新规划

  为加强土地再开发和城市更新的统一和协调,上海市应加快建立一套内容丰富、执行灵活的系统规划,加强对区域协调发展、产业调整和社会经济的调查分析,对更新潜力区域全面调查和评估,合理测算再开发和更新项目的成本和效益,科学安排再开发和更新项目实施的时间和进度。

  6、注重以人为本,维护社会公平

  为避免走国外地区走过的弯路,上海市的土地再开发和城市更新应注重以人为本,增进公共利益,强调社区和原土地权利人的作用,促进土地再开发和城市更新涉及社区的安全性和适于居住性,维护原有生活氛围和邻里关系。具体措施一方面可以混合使用住宅及配套的公共用地、就业、商业和服务等多种功能设施;另一方面设计上以人和环境为本,营造一个生活便捷、步行为主、居住环境与生态环境宜人的社区,为居民提供聚居场所,形成良好的人行环境,增加人与人之间的交往。

  7、通过多元化的产业升级来促进土地再开发和城市更新

  为防止城市区域产业衰退带来的土地废弃和低效利用,上海市可以通过加强创新驱动和产业升级来解决土地再开发和城市更新的动力问题,特别是引入文化产业和创意产业来对原土地利用低效和废弃区域进行改造和更新。同时注重产业的多元化发展以及全球经济变化对上海市社会经济发展的需求,做好产业转型升级的准备。

  8、构建咨询平台加强土地再开发和城市更新的培训和教育

  为保障上海市土地再开发和城市更新的顺利进行并提高公众的接受程度,上海市可以通过培育第三方机构或建设半官方组织,承担土地再开发和城市更新的公众教育和培训功能,以案例介绍和资料讲解的形式为各利益相关者普及土地再开发和城市更新作用、参与和实施方面的知识。

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